Os órgãos de controlo da Administração Pública

Recaem sob a designação de órgãos de controlo os órgãos e os serviços com poderes genéricos de controlo e inspeção sobre a Administração Pública. Estes mecanismos servem para verificar a conformidade com o princípio da legalidade no seio da Administração, podendo operar tanto a nível interno como externo.

O controlo a nível interno, ou autocontrolo, está relacionado com a organização e a atividade da Administração Pública, nomeadamente através do ato administrativo, recursos administrativos e órgãos inspetivos.  

Ato Administrativo

Possui uma função impugnatória, também designada por administrativa ou judicial, cujos principais destinatários são os particulares. Esta função permite o autocontrolo através de reclamações e recursos, corporizando a garantia constitucional de intervenção fiscalizadora dos tribunais ao impor uma forma especifica de agir. Trata-se de uma ação administrativa especial que permite o pedido de anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo e a condenação à prática do ato devido.

Inspeção Geral das Finanças -  DL 96/2012, 23 de abril

Serviço público incorporado na Administração Central do Estado. Trata-se de um serviço subordinado do Governo, sujeito ao poder de direção do Ministro das Finanças.

Apesar de cada ministério possuir a sua própria inspeção geral com competências para fiscalizar a legalidade das áreas correspondentes, as competências abrangentes e transversais da Inspeção Geral das Finanças conferem-lhe uma posição de destaque entre as restantes.

A sua atividade fiscalizadora é principalmente intra-administrativa e recai sobre outros serviços e pessoas coletivas da administração indireta e autónoma, com as quais se mantem uma relação imparcial e isenta para investigar, denunciar e sancionar as ilegalidades administrativas e financeiras. A imparcialidade e isenção são essenciais para denunciar as ilegalidades no Governo, incluindo o Ministério das Finanças, pois conferem credibilidade e autoridade aos inspetores para fiscalizar os serviços e as entidades administrativas.

Dentro das competências da Inspeção Geral das Finanças encontram-se cinco principais núcleos de funções (art. 2.º, DL 96/2012):

i)                    Realização de auditorias financeiras, orçamentais, patrimoniais e informáticas a serviços e entidades, públicas e privadas, que gerem capital ou bens públicos;

ii)                  Realização de inspeções, inquéritos, sindicâncias e averiguações a serviços e entidades a ela subordinadas para avaliar e controlar a qualidade dos serviços públicos prestados aos administrados e à administração local para verificar o cumprimento da legalidade administrativa e financeira;

iii)                Avaliação e controlo do cumprimento da legislação que regula os recursos humanos da Administração;

iv)                Instauração, instrução e decisão de processos de contraordenação e de processos disciplinares resultantes das irregularidades detetadas, tendo por consequência a comunicação de qualquer facto com relevância criminal ao Ministério Público;

v)                  Elaboração de projetos legislativos, pareceres e estudos na sua área de competência, participação em júris, grupos de trabalho ou comissões.

A Inspeção Geral das Finanças é assim um serviço de fiscalização e controlo da administração central e local com competências de controlo administrativo e financeiro.

O controlo a nível externo, também designado por heterocontrolo, corresponde ao controlo parlamentar jurisdicional da Administração Pública.

Tribunal de Contas – L 98/97, 26 de agosto

Este órgão faz parte do heterocontrolo jurisdicional da Administração. Apesar de não se integrar numa ordem jurisdicional, trata-se de um verdadeiro tribunal, previsto constitucionalmente, ao qual são aplicados os princípios próprios da função jurisdicional (como a subordinação à lei, a publicidade das audiências, o dever de fundamentação das decisões, entre outros).

Art. 214.º/1, CRP – “O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe. (…)”

Esta entidade beneficia de independência e imparcialidade para exercer as suas competências administrativas consultivas e de controlo. Estas podem ser resumidas em cinco funções principais (Art. 214.º/1, CRP + Art. 5.º, L 98/97):

i)                    Elaboração do parecer sobre as contas do Estado, da Segurança Social e das Regiões Autónomas;

ii)                  Realização da fiscalização prévia, concomitante ou sucessiva da legalidade financeira e eficiência económica da gestão de recursos públicos pelas entidades públicas e privadas sujeitas à sua jurisdição;

iii)                Averiguação da responsabilidade de dirigentes e de funcionários do setor público administrativo ou empresarial por infrações financeiras;

iv)                Redação de pareceres sobre projetos legislativos em matéria financeira, quando solicitado pela Assembleia da República ou pelo Governo;

v)                  Fornecimento de instruções fundamentais para o exercício das competências das entidades sujeitas à sua jurisdição.

Em suma, os órgãos de controlo da Administração Pública possuem competências para a fiscalização financeira e fiscalização da legalidade das entidades administrativas, sejam elas públicas ou privadas. A sua neutralidade e autonomia face à Administração refletem a sua não partidarização e não politização. Estas caraterísticas conferem aos órgãos de controlo a possibilidade de exercer as suas competências de forma rigorosa e transmitem aos alvos do seu controlo os ideais de respeito e submissão. 

Bibliografia:

·         - Caupers, João: Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora Editora, 2009, págs. 48 e 49;

·         - Freitas do Amaral, Diogo: Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4ª edição, Almedina, 2015, págs. 259 - 267;

·         - Viera de Andrade, José Carlos: Lições de Direito Administrativo, 4ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2016, pág. 163. 

      

  

      Ana Brito (56896), subturma 10, turma B, 2º ano

Relações e distinções entre o direito administrativo e outros ramos do direito

O direito administrativo é um ramo do direito composto por regras e princípios que dizem respeito à função administrativa. É, segundo o critério de classificação do “interesse prosseguido”, um direito público, pelo facto de a função administrativa prosseguir interesses públicos. Este é o núcleo essencial do direito administrativo. Após a exposição do seu âmbito de aplicação e características gerais, abre-se o caminho para de seguida analisar as relações e distinções entre o direito administrativo e os outros ramos do direito.

O seu âmbito de aplicação abrange não só o funcionamento da administração pública enquanto órgão, como também a atuação de todos os sujeitos jurídicos no exercício da função administrativa.

Abrange ainda todos os setores do direito administrativo que não tenham uma regulação especial (designada de direito administrativo especial, em razão dos seus objetos específicos e divergências de regime face ao direito administrativo comum). Além disso, subsidiariamente, pode ser aplicada a vários outros ramos de direito, como por exemplo o direito privado, não sendo um direito exclusivo da função administrativa.

O professor Marcelo Rebelo de Sousa aponta ainda outras características do direito administrativo: é fortemente condicionado pelas conceções políticas, económicas, culturais e até constitucionais do momento (o que se afigura natural, visto que integra o direito público); é fragmentário (uma vez que não regula globalmente o exercício da função administrativa, facto explicável pela lenta separação do direito administrativo ao direito privado e pelo surgimento de novos setores da vida social que requerem um regime próprio); apresenta lacunas e uma razoável margem de liberdade à administração pública, devido às diferentes configurações que o interesse público pode tomar casuisticamente; não é codificado na sua totalidade, devido a fatores como a sua natureza fragmentária, juventude e mutabilidade conjuntural (tal como mencionada anteriormente).

De seguida, apresentam-se as relações e distinções entre o direito administrativo e os outros ramos do direito.

Direito administrativo e Direito constitucional

Durante o Estado liberal, a Constituição tinha uma menor importância para o direito administrativo, uma vez que esta limitava-se a estabelecer os órgãos políticos estaduais e alguns direitos fundamentais dos indivíduos.

A partir do Estado social até à atualidade, o direito constitucional, enquanto base de todo o direito público do Estado, encontra-se indissociavelmente ligado ao direito administrativo, acabando este último por expressar o modelo concretizado numa Constituição. Tanto até, que Fritz Werner afirma que o “direito administrativo é o direito constitucional concretizado”.

Por exemplo, opções constitucionais como a centralização, descentralização, o sistema económico e o regime político, influenciam marcadamente o direito administrativo.

De facto, e na nossa ordem jurídica, existem vários pontos de convergência entre estes dois ramos do Direito:

·         Várias normas constitucionais, presentes na Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”) são formalmente consideradas como apenas pertencentes ao direito constitucional, por estarem plasmadas nesse texto constitucional. No entanto, tendo em conta a sua natureza e conteúdo, rapidamente se conclui que materialmente são normas de Direito administrativo.

o   É o caso de muitas normas referentes à organização e a atividade da Administração Pública, ao poder local, à polícia e às forças armadas, à intervenção económica, social e cultural por parte do Estado, e aos tribunais administrativos (veja-se, por exemplo, a parte II, e os títulos VIII, IX e X da Parte III).

·         A CRP também consagra órgãos políticos, que são alvo de regulação pelo direito administrativo, contribuindo para a execução e garantia da Constituição. A título de exemplo, o Governo, embora com o seu estatuto de órgão político expresso na CRP, tem funções administrativas, reguladas em leis administrativas avulsas.

Direito administrativo e Direito internacional

O Direito internacional é, simplicissimamente definido, um direito que provém de fontes internacionais.

Frequentemente o direito internacional não vigente em ordens jurídicas estaduais, como o que vigora nas organizações internacionais, aproxima-se com o direito administrativo: é o caso do “direito administrativo internacional”, que regula a estrutura e o funcionamento desses sujeitos internacionais não estaduais, bem como o exercício da sua função administrativa.

Não obstante, muitas das normas de direito internacional têm vigência interna nos Estados, podendo deste modo simultaneamente constituir normas de direito administrativo.

De facto, é regular a prática dos Estados de se vincularem internacionalmente a tratados com normas jurídicas aplicáveis às administrações públicas internas das partes (“Direito Internacional Administrativo”).

Inversamente, o direito administrativo interno contribui efetivamente para o desenvolvimento e depuração normativa, jurisprudencial e científica do direito comunitário europeu.

Em Portugal, a CRP prevê no artigo 8.º a receção automática e plena do direito internacional na ordem jurídica portuguesa e a primazia do direito internacional face ao direito ordinário interno, que por sua vez abrange normas de direito administrativo.

Direito administrativo e Direito penal

O direito penal, enquanto ramo de direito público que estabelece a responsabilidade criminal (ao qualificar certos factos como crimes) e a consequente aplicação de penas criminais (as sanções mais graves aplicáveis pela ordem jurídica em resposta aos factos ilícitos mais graves), apresenta simultaneamente pontos de contacto como pontos divergentes em relação ao direito administrativo.

Começando pelas distinções entre estes dois ramos do direito, segundo a opinião do Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o direito penal é essencialmente repressivo (ou seja, pretende estabelecer as penas aplicadas aos autores dos crimes) enquanto que o direito administrativo é essencialmente preventivo (ou seja, pretende estabelecer precauções de modo a evitar atos criminosos).

A título de exemplo, veja-se que o direito fundamental da vida é salvaguardado pelo direito penal pela proibição do homicídio e pelo estabelecimento da sua sanção penal correspondente. Por outro lado, as normas com vista a evitar o acontecimento desse crime (exceto a função de prevenção da própria sanção penal para o autor do crime) são do âmbito do direito administrativo, através da atribuição de poderes à polícia para investigar crimes, fiscalizar locais, entre outros.

O Professor Diogo Freitas do Amaral comenta esta visão, conotando-a simplista, uma vez que ao direito penal não cabem apenas finalidades repressivas, mas também preventivas, e ao direito administrativo também cabem fins repressivos.

Quanto às proximidades, referem-se vários pontos, nomeadamente a relação entre o direito de mera ordenação social e o direito penal. A sua distinção é feita formalmente, uma vez que materialmente, as normas de direito de mera ordenação social são não só idênticas às do direito penal, como influenciadas por este. De facto, enquanto que o direito penal aplica penas em resposta a crimes, o direito de mera ordenação social aplica contraordenações, que se traduzem em coimas pecuniárias (embora nunca a prisão).

Além disso, verifica-se a existência de alguma sobreposição de objetivos: o direito criminal visa proteger os bens e valores jurídicos essenciais à sociedade, que frequentemente correspondem aos interesses públicos prosseguidos pela Administração Pública.

Direito administrativo e Direito judiciário

O direito judiciário é um ramo do direito público que regula a função jurisdicional do Estado, nomeadamente a orgânica e funcionamento dos tribunais.

Logo, à partida é possível traçar a aproximação que ambos têm como objeto regular o exercício de uma função do Estado em órgãos específicos.

Existe um importante ramo do direito administrativo que se aproxima do direito judiciário, especificamente do direito processual judicial: o direito processual administrativo (ou direito do contencioso administrativo), que regula os tribunais administrativos.

As suas relações verificam-se, por exemplo, em normas jurídicas que mandem aplicar supletivamente, nos tribunais administrativos, o direito processual civil.

Além disso, existem entre os tribunais judiciais e os administrativos semelhanças de alguns atos praticados no seu funcionamento interno: os tribunais judiciais realizam atos materialmente administrativos, como promoções de funcionários, ordens e instruções de serviços.

Direito administrativo e Direito privado, nomeadamente o Direito civil

A relação do direito civil com o direito administrativo é também composta tanto por divergências estruturais como por influências mútuas.

Uma das divergências mais notória é a prevalência do interesse público em sede de direito administrativo por oposição do princípio da igualdade entre sujeitos, prevalente direito privado.

Outra trata-se do próprio enquadramento do direito administrativo: enquanto que inicialmente era um direito excecional face ao direito civil (este último sendo considerado o direito comum), hoje o direito administrativo é o direito comum da função administrativa, sendo um complexo normativo autónomo.

Apesar disso, note-se que existem ainda hoje remissões para o direito civil, embora fortemente condicionadas.

Inversamente, ambos os ramos do direito realizaram uma influência mútua no desenvolvimento dos seus regimes.

Por exemplo, como aponta o professor Diogo Freitas do Amaral, o direito civil influenciou o direito administrativo nas bases do conceito de contrato administrativo e da teoria da responsabilidade civil da administração, bem como no princípio da boa fé. De facto, as semelhanças técnicas justificam-se pela inicial extração de soluções, conceitos, instrumentos e denominações ao direito civil, uma vez que o direito civil era considerado o “repositório comum da tradição jurídica europeia”.

Já atualmente o direito administrativo influenciou o direito civil na construção da figura do ato, e particularmente do negócio jurídico unilateral, pela teoria do ato administrativo; pela construção do instituto da alteração das circunstâncias, entre outros. Logo, nos dias de hoje a tendência é inversa: o direito civil inspira-se no direito administrativo, por ser também altamente depurado em termos de ciência jurídica.

Em suma, concluo que o direito administrativo, enquanto ramo de direito inserido numa ordem jurídica que se pretende complexa, sistemática e conexa, tem inevitavelmente (e como qualquer outro ramo de direito) pontos de contacto com os demais ramos. Apesar da também inevitável existência de pontos divergentes na comparação entre os ramos de direito, o crescimento das zonas em que se nota alguma sobreposição de regimes, ou princípios, ou objetivos, permite-me constatar que a distinção entre ramos de direito ou entre direito público e privado é cada vez mais ténue e provavelmente falharia uma total dedução lógica e racional, pelo que à luz da ciência jurídica atual justifica-se maioritariamente apenas por motivos histórico-culturais.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

CAUPERS João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, 2009

OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo I, Almedina, Coimbra, 2015

CAETANO, Marcello. Manual De Direito Administrativo. 4ª ed., Coimbra Editora, LDA, 1963.

REBELO DE SOUSA, Marcelo / SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral- tomo I, 14ª edição, D. Quixote, Lisboa

Rafael Matias, subturma 10, nº 57046

Caracterização e importância das freguesias

As freguesias são definidas como “autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição paroquial” pelo professor Diogo Freitas do Amaral. Estas têm um conjunto de atribuições que contribuem para esclarecer a sua importância, sendo este o objeto de exposição da presente publicação.

A sua origem eclesiástica remonta ao século V, justificando-se o uso da expressão “paróquia”, como sinónimo de freguesia. Até à época do Estado liberal, estavam excluídas da Administração pública, passando depois a integrá-la.

Organicamente, as freguesias são compostas pela Assembleia de Freguesia (o órgão deliberativo e representativo dos habitantes - art.245.º CRP, que em pequenas freguesias pode ser substituído pelo Plenário dos cidadãos eleitores) e pela Junta de Freguesia (o órgão executivo – art.246.º CRP).

·         À Assembleia de Freguesia compete eleger a Junta de Freguesia (função eleitoral); fiscalizar e superintendê-la (função de fiscalização); discutir orçamentos; aprovar regulamentos; atribuição de poderes tributários; decidir sobre outros assuntos importantes fora da competência da junta (função decisória).

·         À Junta de Freguesia compete executar as leis e outras deliberações da Assembleia de Freguesia (função executiva); resolver os problemas surgidos na comunidade (função de estudo e proposta); gerir os meios humanos e financeiros da freguesia (função de gestão); apoiar o desenvolvimento na comunidade (função de fomento); colaborar com a Câmara municipal e demais entidades públicas que prossigam interesse dos habitantes da circunscrição (função de colaboração).

A freguesia, enquanto integrante das autarquias locais é uma entidade pública que apresenta uma base territorial. É uma entidade independente, distinta da pessoa coletiva do Estado (art.6.º/1 da Constituição da República Portuguesa). O artigo 3.º/1 da Carta Europeia de Autonomia Local define ainda o princípio da autonomia local como impondo "o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos". Parte essa determinável pelo princípio da subsidiariedade (art.6.º/1 CRP e 4.º/3 da Carta Europeia de Autonomia Local).

E as autarquias locais são ainda, por sua vez, englobadas na administração autónoma, que segundo o mesmo professor, é “aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas coletivas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo”.

     As freguesias têm várias atribuições, que contribuem para esclarecer a sua importância efetiva. Encontram-se enumeradas, de forma exemplificativa e não taxativa, no artigo 7.º do regime jurídico das Autarquias Locais (Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, também designada de “LAL”). Assim, temos:

a) Equipamento rural e urbano;

b) Abastecimento público;

c) Educação;

d) Cultura, tempos livres e desporto;

e) Cuidados primários de saúde;

f) Ação social;

g) Proteção civil;

h) Ambiente e salubridade;

i) Desenvolvimento;

j) Ordenamento urbano e rural;

k) Proteção da comunidade.

3 - As atribuições das freguesias abrangem ainda o planeamento, a gestão e a realização de investimentos nos casos e nos termos previstos na lei.

De facto, durante o Estado Novo, o panorama das atribuições era distinto, conferindo às freguesias um papel de importância enfraquecida: as freguesias eram alvo de uma diminuição constante de recursos e atribuições.

Hoje em dia, como podemos extrair da enumeração deste artigo, a situação é inversa: não só as freguesias receberam um aumento substancial de recursos, como também de atribuições, por parte do Estado.

Este aumento exponencial de recursos e atribuições tem uma importância fundamental para aproximar a Administração Pública aos cidadãos de cada freguesia. Esta ação de aproximação por parte das freguesias realizou-se não só com as populações em zonas mais interiores e remotas do país, como também nas freguesias de centros urbanos. Situação esta apoiada pela Constituição, que dispõe que a Administração Pública deve ser “estruturada de modo a evitar a burocratização e a aproximar os serviços das populações” (art.267.º/1) e estruturada de modo a promover a descentralização do poder (art.6.º/1).

As freguesias têm um âmbito de ação ainda mais alargado pela possibilidade legal de realizarem protocolos com instituições públicas que promovam atividades como a assistência social, educativa, cultural e a proteção do património.

Além disso, é prevista a possibilidade de delegação de competências das Câmaras Municipais nas juntas de freguesias em todos os domínios dos interesses próprios das populações destas, em especial no âmbito dos serviços e das atividades de proximidade e do apoio direto às comunidades locais (art.131.º LAL).

Mesmo que não haja delegação, a mesma lei estabelece a "Delegação legal", isto é, automaticamente consideram-se delegadas nas juntas de freguesias um conjunto de competências das câmaras municipais (art.132.º), como assegurar a limpeza e reparação das vias e espaços públicos, gerir e assegurar a manutenção de feiras e mercados; assegurar a realização de pequenas reparações nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico.

     Por fim, é importante destacar que as freguesias assumem um papel de relevo em muitos outros setores. Assim, no plano político, é de salientar que são as freguesias que apoiam vários processos eleitorais, como as eleições presidenciais, autárquicas, legislativas, e legislativas regionais.

     Em suma, as freguesias são de facto importantes centros de poder e contacto da administração pública com as populações residentes por prosseguirem os seus interesses próprios, através de um leque alargado de competências, sejam próprias ou delegadas.

No entanto, é notória a existência de uma escassez de recursos financeiros e humanos, impedindo por vezes a boa concretização dessas competências e da vontade do legislador constitucional em aproximar a Administração aos habitantes de freguesias mais interiores e rurais e em cumprir o princípio da descentralização.  

Bibliografia e legislação consultada:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

CAUPERS João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, 2009

C. Mendes Pauleta, As políticas sociais das freguesias na Área Metropolitana de Lisboa (1993-1997). Uma análise geográfica, Lisboa, 1999, p.137 e ss.

Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro (“Regime Jurídico das Autarquias Locais”)

Constituição da República Portuguesa

Resol. da AR n.º 28/90, de 23 de Outubro (“Carta Europeia de Autonomia Local”)

Rafael Matias, subturma 10, nº 57046

A mutação do serviço público - Caracterização das atividades que devem ser prestadas pelo Estado

Contrariamente ao meu post anterior, pretendo apresentar um olhar crítico relativamente a esta temática.

Encontram-se consagrados na Constituição da República Portuguesa, entre os Artigos 58º e 79º os direitos e deveres económicos, sociais e culturais dos Portugueses.

Se preciso fosse existir uma positivação dos devedores do Estado Social, em Portugal encontraríamos ficaríamos imediatamente esclarecidos sobre a grande função do Estado enquanto protetor do seu povo.

O direito ao trabalho, direito à segurança social e solidariedade, direito à saúde, direito à proteção da família, direito à infância, à juventude, aos cidadãos portadores de deficiência e direito à terceira idade, direito à educação, ao ensino, à cultura, são apenas alguns exemplos.

As gerações mais recentes já nasceram com estes direitos, rejeitam completamente a possibilidade de não os ter, talvez como fosse inimaginável hoje, os tempos sem telemóvel. Mas onde estão?

Imaginamos as nossas ruas cobertas de lixo? As nossas crianças sem possibilidade de receberem a devida formação? Os nossos idosos sem assistência? Os nossos doentes sem cuidados primários? As estradas em que viajamos, que servem para chegarmos mais perto e com maior segurança ao nosso objetivo, por vezes ao nosso emprego? Imaginamos as nossas florestas, as nossas industrias e mesmo as nossas casas a arder sem ninguém para ajudar? Ou nenhuma entidade a ordenar e manter-nos em segurança, a fazer cumprir a lei?

Parece por demais evidente que tudo isto existe ao nosso redor, encontrando-se ao nosso dispor sem necessidade de suportar custos, pois a maioria dos Portugueses não teria como subsidiar esses custos.

Como união de todos esses serviços essenciais, temos a Administração, como que a grande mão que coordena tudo de modo a não nos falar nada. Acontece, porém, que tal função tem tido um enorme crescimento, deixando assim de ser possível uma coordenação exigia por parte do Estado, tendo passado a haver a necessidade de descentralizar a atividade. A descentralização é positiva, nomeadamente no que diz respeito à proximidade.

No entanto deparamo-nos com um novo fenómeno. Alguma da atividade público foi mutada, passando, em parte, para o sector privado. Serviços essenciais, cuidados primários, formação do futuro do nosso país passou a ser gerido como se tratassem de empresas, como o objetivo inerente de todas as empresas que é o de dar lucro.

Alguns hospitais foram integrados no sector empresarial do Estado e passou a ser controlado o número de seringas utilizadas, ou linha para suturas e analgésicos. Médicos especialistas ou número reduzido de enfermeiros nos serviços, como se tal pudesse ser poupado.

Não querendo esmiuçar todas as questões que fazem parte da atualidade e as quais são do conhecimento geral, não podemos deixar de mencionar a necessidade de certas atividades serem prestadas pelo próprio Estado. Sem dúvida que esta actividade tem obrigatoriedade de rigor e de permanente supervisão, no entanto a existência de atividades sensíveis do ponto de vista social, impedem que sejam geridas com uma perspetiva privatista.

Já não é novidade que um parto por cesariana é medicamente desaconselhável, sendo prejudicial para a mãe e para o bebé, ponto que eu particularmente concordo pois existe um vastíssimo leque de prós a vários níveis. Também sabemos que um parto por cesariana não acarreta os mesmos custos que um parto dito normal. Recentemente os “Termos de referência para contratualização de cuidados de saúde no Serviço Nacional de Saúde (SNS) para 2018", o qual veio a público, "a Comissão Nacional para a Redução da Taxa de Cesarianas (CNRTC) propôs a definição de metas para a taxa de cesarianas nos hospitais do SNS que tivessem repercussão no financiamento hospitalar". Deste modo, e com o objetivo de reduzir o número de cesarianas, os hospitais com taxas de cesariana superiores a 29,5% ou 31,5%, consoante o grau de diferenciação, não irão receber do Estado o pagamento pelos respetivos episódios de internamento, no âmbito deste programa. Certíssimo!! Então, mas isto significa que, com o intuito de evitar atingir esse número pré-estabelecido, muitas das cesarianas necessárias não serão feitas, provocando um enorme risco e sofrimento para algumas parturientes.

Em suma, a intenção inicial do estado de direito tem sofrido uma enorme modificação, tendo melhorado em alguns aspetos, sendo que outros foram negligenciados e apartados da sua essência primária.

Deve o Estado exonerar-se de algumas das suas funções em prol de conceitos empresariais e financeiros?

Bibliografia

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 8ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2005

AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, I, 4.ª ed, Almedina, Coimbra, 2016

PEREIRA DA SILVA, Vasco, Aulas teóricas de Direito Administrativo I

REBELO DE SOUSA, Marcelo / SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral- tomo I, 14ª edição, D. Quixote, Lisboa

CAETANO, Marcello, Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, I, Almedina, Coimbra, 2003

Legislação
Constituição da República Portuguesa

Margarida Amaral Marques

Aluna nº 29.856, Subturma 10, Turma B

Princípio da Proteção da Confiança e da Segurança Jurídica

Princípio da Proteção da Confiança e da Segurança Jurídica

Ana Carolina Godinho Neves, aluna nº56901 da FDUL

Os Princípios da Segurança Jurídica e da Proteção da Confiança são considerados elementos constitutivos do Estado de Direito, este que é definido como o Estado vinculado e limitado juridicamente em ordem à proteção, garantia e realização efetiva dos direitos fundamentais, que surgem como indisponíveis perante os detentores de poder e o próprio Estado. Deste modo, é possível perceber que a ideia de fundo aqui é a racionalização do Estado operada mediante uma limitação jurídica dirigida à eliminação do arbítrio e à proteção de uma esfera indisponível de autonomia individual.

          Mas como ia a dizer, são aqueles considerados elementos constitutivos do Estado de Direito porque a “proteção da confiança dos cidadãos relativamente à ação dos órgãos do Estado é um elemento essencial, não apenas da segurança da ordem jurídica, mas também da própria estruturação do relacionamento entre Estado e cidadãos em Estado de Direito. Sem a possibilidade, juridicamente garantida, de poder calcular e prever os possíveis desenvolvimentos da atuação dos poderes públicos suscetíveis de se refletirem na sua esfera jurídica, o indivíduo converter-se-ia, com violação do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, em mero objeto do acontecer estatal”.

           A Professora Maria Lúcia Amaral entende que o Estado de Direito se concretiza em elementos formais e materiais. Segundo a mesma, decorrem dos elementos formais os princípios da separação de poderes, da constitucionalidade das leis, da legalidade da administração e da independência do poder judicial, decorrendo dos elementos materiais a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a justiça, a igualdade e a segurança.

       Tendo isto em conta, são também todos estes Princípios que vinculam a atividade da Administração Pública, sendo nesta medida que surge o art.266º/2 CRP, pois segundo o Professor Vital Moreira, “Em maior ou menor medida os vários compartimentos do direito, tanto (…) do direito público, como mesmo do direito privado, têm as suas bases na Constituição” e “se existe um ramo do direito público com uma presença significativa na Constituição esse é (…) o direito administrativo. A ‘constituição administrativa é o direito constitucional administrativo, ou o direito administrativo constitucional. É nela que e encontram as bases do direito administrativo. Sendo direito constitucional formal (e também material), as normas constitucionais administrativas são direito administrativo formal’”.

        Com o referido artigo em mente, analisemos uma vertente de um dos três subprincípios (Igualdade, Proporcionalidade e Boa-fé) que decorrem do Princípio da Justiça (em sentido amplo), sendo este a Boa-fé.

            Apesar desta grande figura ser originária do Direito Privado, a verdade é que, hoje em dia, ela se estende a todo o ordenamento jurídico, sendo que uma prova disso será a exigência de atuação de acordo com a boa-fé no exercício da atividade administrativa consagrada no art.6º-A/1CPA e também no já referido art.266º/2CRP. Isto aconteceu porque se sentiu a necessidade de “satisfazer a necessidade premente de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública”.  

           A Boa-fé concretiza-se através de dois princípios: o da tutela da confiança e o da materialidade subjacente, sendo que, para o trabalho em questão, apenas interessa desenvolver o da tutela da confiança legítima.

        Este subprincípio visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com que se relacionem, contudo, esta tutela da confiança pressupõe a verificação de algumas circunstâncias, nomeadamente: “a atuação de um sujeito de direito que crie a confiança, quer na manutenção de uma situação jurídica, quer na adoção de outra conduta; segunda, uma situação de confiança justificada do destinatário da atuação de outrem, ou seja, uma convicção, por parte do destinatário da atuação em causa, na determinação do sujeito jurídico que a adotou quanto à sua atuação subsequente, bem como a presença de elementos suscetíveis de legitimar essa convicção, não só em abstrato mas em concreto; terceiro, a efetivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de ações ou omissões, que podem não ter tradução patrimonial, na base da situação de confiança; quarto, o nexo de causalidade entre a atuação geradora de confiança e a situação de confiança, por um lado, e entre a situação de confiança e o investimento de confiança, por outro; quinto, a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou.”.

            O Homem necessita de sentir segurança e confiança no Estado para poder viver e orientar a sua vida em paz, ideia esta com que se fica ao ler a seguinte afirmação do Professor Gomes Canotilho: “O homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autónoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideram os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de Direito”.

            Para o referido Professor, estes dois Princípios andam tão intimamente interligados que alguns autores chegam a pensar que o Princípio da Proteção da Confiança é um subprincípio do Princípio da Segurança Jurídica, sendo que, no seu entendimento, assim não o é.

            Seguindo esse fio de pensamento, a Segurança Jurídica prende-se mais com elementos objetivos da ordem jurídica, esses que são a garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do Direito e a Proteção da Confiança prende-se mais com os elementos subjetivos da nossa ordem jurídica, nomeadamente a previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos.

            Segundo o Professor Gomes Canotilho, estes dois Princípios exigem “(1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos de poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos.”.

            No entendimento do autor em questão, as pessoas têm o direito de confiar que aos seus atos e às decisões de autoridades públicas relativamente aos seus direitos e posições jurídicas com base em normas jurídicas vigentes e válidas vão ser produzidos efeitos jurídicos previstos no ordenamento jurídico.

            O referido Professor apresenta como principais corolários do Princípio da Segurança Jurídica os seguintes: “(1) relativamente a atos normativos – proibição de normas retroativas restritivas de direitos ou interesses juridicamente protegidos; (2) relativamente a atos jurisdicionais – inalterabilidade do caso julgado; (3) em relação a atos da administração – tendencial estabilidade dos casos decididos através de atos administrativos constitutivos de direitos.”.

           Tendo em mente a repartição apresentada, façamos uma breve análise e comecemos pela Proteção da Segurança Jurídica relativamente a atos administrativos, vertente esta que se divide em três pontos, nomeadamente no Princípio da precisão ou determinabilidade das normas jurídicas, na proibição de pré-efeitos de atos normativos e na proibição de normas retroativas.

           Quanto ao primeiro ponto, tem-se a dizer que este postula “a conformação material e formal dos atos normativos em termos linguisticamente claros, compreensíveis e não contraditórios”, isto é, as normas têm de ser claras e estar numa linguagem em que o homem comum as possa perceber.

            No que toca ao segundo ponto, o que há a saber é que é proibido aos atos legislativos ou outros atos normativos produzirem quaisquer efeitos jurídicos quando ainda não estão em vigor.

            Passando agora à última matéria, há que entender que as normas retroativas, que consistem em “(1) decretar a validade e vigência de uma norma a partir de um marco temporal (data) anterior à data da sua entrada em vigor; (2) ligar os efeitos jurídicos de uma norma a situações de facto existentes antes da sua entrada em vigor”, são proibidas porque se tenta proteger ao máximo a confiança dos cidadãos, é como diz o Professor Gomes Canotilho: “A mudança ou alteração frequente das leis (de normas jurídicas) pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objetivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjetiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respetivas situações jurídicas.”. Contudo, esta proibição não é absoluta, pois isso inviabilizaria novas existências de justiça.

           Relembrando a repartição feita anteriormente, continuemos a nossa análise com a Proteção da segurança jurídica relativamente a atos jurisdicionais. A segurança jurídica neste âmbito aponta para o caso julgado, o qual assenta na estabilidade definitiva das decisões judiciais. Apesar de este princípio não estar previsto na CRP, decorre de vários preceitos de textos nela incluídos, exs.: arts.29º/4 e 282º/3. Contudo, há aqui que fazer notar que é diferente falarmos em segurança jurídica quanto ao caso julgado e segurança jurídica quanto à estabilidade da jurisprudência, pois nessa última vertente o cidadão não possui o direito em pedir a uniformidade da jurisprudência dos Tribunais. 

           Por fim, resta-nos falar sobre a Proteção da segurança jurídica relativamente a atos da administração. 

           Segundo o Professor Gomes Canotilho, aqui, “o princípio geral da segurança jurídica aponta para a ideia de força de caso decidido dos atos administrativos. (…) entende-se que o ato administrativo goza de uma tendencial imutabilidade que se traduz: (1) na autovinculação da administração na qualidade de autora do ato e como consequência da obrigatoriedade do ato; (2) na tendencial irrevogabilidade do ato administrativo a fim de salvaguardar os interesses dos particulares destinatários do ato (proteção da confiança e da segurança).”, ou seja, a Administração praticou determinado ato e como consequência disso a ele ficou vinculada, sendo que há tendência para a irrevogabilidade desse ato, de forma a proteger as expectativas dos particulares.

          Concluindo, quero fazer notar que, apesar de tudo o que foi dito, não podemos transformar a segurança jurídica em certeza jurídica, pois, apesar do grande objetivo do Princípio da Segurança Jurídica ser subtrair a atividade pública das áleas do arbítrio, assegurando assim a estabilidade mínima no ordenamento jurídico de forma a poder proporcionar aos cidadãos confiança quanto à sua atuação para que estes possam orientar a sua vida, ou seja, é necessário que a atividade pública atue de forma leal, tendo em conta que isso faz parte do interesse coletivo da população e que foi para a população que o Direito foi criado, isto é, o Direito está ao serviço da população, a verdade é que, hoje em dia, como diz o Professor Gomes Canotilho, vivemos numa “sociedade de risco” em que “cresce a necessidade de atos provisórios e de atos precários a fim de a administração poder reagir à alteração das situações fácticas e reorientar a prossecução do interesse público segundo os novos conhecimentos técnicos e científicos. Isto tem de articular-se com a salvaguarda de outros princípios constitucionais, entre os quais se conta a proteção da confiança, a segurança jurídica, a boa fé dos administrados e os direitos fundamentais.”.  

Bibliografia

- Novais, Jorge Reis, Contributo para uma Teoria do Estado de Direito, Almedina, Coimbra (2013);

- Sousa, Marcelo Rebelo de & André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, I, Introdução e Princípios Fundamentais, Dom Quixote, Lisboa (2008);

- Canotilho, José Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, Coimbra (2003);

Caso Prático nº2 – Administração Autónoma e Independente

             
               O Centro Hospitalar de Lisboa Norte (CHLN) é uma pessoa coletiva pública que faz parte da Administração Indireta Pública, visto que é uma Entidade Pública Empresarial, de acordo com o artigo 1º, nº2 do seu Regulamento Interno. De acordo com o artigo 25º/1 da Constituição da República Portuguesa, o utente não podia ser obrigado a ser testado pelo corpo de enfermagem do CHLN.
               O utente queixou-se à Entidade Reguladora da Saúde (ERS), que é uma pessoa coletiva da Administração Independente, de acordo com a alínea i) do artigo 3º/3 da Lei-quadro das Entidades Administrativas Independentes (Lei nº67/2013, de 28 de agosto). Um dos objetivos da ERS é “garantir os direitos e interesses legítimos dos utentes”, de acordo com a alínea c) do artigo 10º do Estatuto da Entidade Reguladora de Saúde que consta no Decreto-Lei nº126/2014, de 22 de agosto, relativo ao Ministério da Saúde. Do artigo 13º/alínea a), do mesmo Estatuto, decorre que a ERS tem atribuições para apreciar as queixas e reclamações dos utentes e de acordo com a alínea a) do artigo 21º/2, os inspetores da ERS não podiam ser impedidos de entrar nas instalações do Hospital de Santa Maria, isto é, do Centro Hospitalar de Lisboa Norte. Apesar de a ERS não ter atribuições para despistagem de doenças, como foi invocado pela Administração do Hospital de Santa Maria, não foi esse o motivo da deslocação  dos seus inspetores até lá.
               A Ordem dos Médicos é uma associação pública profissional, de acordo com o artigo 1º/1 do Estatuto da Ordem dos Médicos que consta na Lei nº117/2015, de 31 de agosto, pertencendo à Administração Autónoma de tipo associativo. Considerei que possuía atribuições para desenvolver uma vacina experimental contra o vírus Ébola à luz do artigo 3º/1, alínea i).
               A Câmara Municipal de Lisboa é um órgão do Município de Lisboa e pertence à Administração Autónoma de tipo territorial. Tinha competência para desenvolver uma vacina por força do artigo 64º/3, alínea e) da Constituição da República Portuguesa.
               A Universidade de Lisboa é um estabelecimento público da Administração Autónoma de tipo associativo. De acordo com as alíneas b) e d) do artigo 4º dos Estatutos da Universidade de Lisboa, esta tinha atribuições para desenvolver a vacina.
               A vacina foi enviada para apreciação da Organização Mundial da Saúde (OMS). De acordo com o artigo 2º/alínea a) da Constituição da OMS, a apreciação de vacinas é uma das suas funções visto que é à OMS que compete “atuar como autoridade e coordenadora dos trabalhos internacionais no domínio da saúde”.
               O Ministro, que fazia parte da Administração Direta Central, não podia ordenar às três entidades, todas pertencentes à Administração Autónoma, que disponibilizassem a vacina pois não possuía poderes de hierarquia sobre elas uma vez que não pertenciam à mesma pessoa coletiva.
               Visto que não nos é dada informação relativa à entidade privada que foi contratada para armazenar a vacina, nomeadamente se pertence à Administração Indireta Privada ou não, é necessário que sejam abordadas ambas as vertentes.
               Se a entidade privada não fizesse parte da Administração Indireta Privada e de acordo com o artigo 7º/1 do Decreto-Lei 124/2011, de 29 de dezembro, o Ministro não podia exigir que ela entregasse a vacina visto que a entidade privada não era um serviço nem uma entidade do SNS e, por isso, o Ministro não tinha poderes de superintendência e de tutela sobre ela. Também não tinha poderes de hierarquia sobre a entidade privada visto que não pertenciam à mesma pessoa coletiva, ou seja, o Ministro não lhe podia exigir que entregasse a vacina uma vez que não tinha poderes sobre ela como afirmou ter. 
               Por outro lado, se a entidade privada pertencesse à Administração Indireta Privada, o Ministro podia exigir-lhe a entrega da vacina. À luz do artigo 199º/alínea d) da CRP, compete ao Governo “superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta”, ou seja, o Ministro, sendo ele membro do Governo, tinha poderes de tutela e de superintendência sobre a entidade privada.



Bibliografia e legislação:

FREITAS, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

- Constituição da República Portuguesa
- Regulamento Interno do Centro Hospitalar de Lisboa Norte
- Lei-quadro das Entidades Administrativas Independentes (Lei nº67/2013, de 28 de agosto)
- Estatuto da Entidade Reguladora de Saúde (Decreto-Lei nº126/2014, de 22 de agosto)
- Estatuto da Ordem dos Médicos (Lei nº117/2015, de 31 de agosto)
- Estatutos da Universidade de Lisboa
- Constituição da Organização Mundial da Saúde
- Ministério Público (Decreto-Lei 124/2011, de 29 de dezembro)


Andreia Agostinho, nº 56788

Tribunal de Contas

Diogo Freitas do Amaral afirma que o Tribunal de Contas é “um órgão fundamental de fiscalização da Administração Pública do nosso País”. Na verdade, o Tribunal de Contas é um órgão independente, que, apesar de integrar constitucionalmente o poder jurisdicional, exerce funções de outra natureza, sendo uma das mais importantes e influentes instituições quando se trata de escrutinar a atividade da Administração portuguesa.

O Tribunal de Contas é herdeiro de uma rica tradição apresentando uma imensa evolução histórica. Já no século XIII havia a preocupação de uma certa fiscalização, existindo, ainda que pouco desenvolvida, uma contabilidade pública. Posteriormente, com D. Fernando, em 1370, surgiram os Vedores da Fazenda, cuja função consistia em fiscalizar localmente as receitas e despesas efetuadas, cabendo-lhes a administração superior do Património Real e da Fazenda Pública. O antecessor do Tribunal é o denominado Concelho da Fazenda, constituído a 20 de novembro de 1591, que converteu num único os três tribunais do Reino (Índia, África e Contos), com o fim de alcançar um maior rigor administrativo e uma maior rapidez no despacho das partes. Este organismo veio mais tarde a ser transformado por Marquês de Pombal no Erário Régio (que simbolizava o regime de centralização absoluta: todas as rendas da Coroa ali davam entrada e dela saiam os fundos para todas as despesas), o qual viria a ser reformado pelos decretos de Mouzinho da Silveira, que o transformariam no Tribunal do Tesouro Público no qual, contrariando o anterior secretismo das contas públicas, foi estabelecida a obrigatoriedade da publicitação das contas de receita e despesa do Estado. Por fim, é constituído o Tribunal de Contas pelo Decreto de 10 de novembro de 1849. Curiosamente, o nome não foi sempre mantido, visto que em 1911 o Tribunal foi momentaneamente extinto e substituído pelo Conselho superior da Administração Financeira do Estado, depois chamado Conselho Superior de Finanças.

A Constituição da República Portuguesa incluiu, no seu artigo 209º, o Tribunal de Contas no elenco dos Tribunais, definindo a sua natureza como um Tribunal financeiro integrado no aparelho judiciário, a par de todos os outros tribunais, dotando-o assim, no plano dos princípios, das características de real independência e da superioridade das suas decisões relativamente às da Administração, no que diz respeito à aplicação do Direito, que são requisitos do estatuto de qualquer Tribunal. De igual modo, a CRP no artigo 110º/1 qualifica-o como um órgão de Soberania, juntamente com o Presidente da República, o Governo e a Assembleia da República.

Tratando-se de um verdadeiro Tribunal, a ele se aplicam os princípios gerais constitucionalmente estabelecidos para os Tribunais, designadamente o princípio da independência e da exclusiva sujeição à lei (artigo 203º CRP), o direito à coadjuvação das outras entidades (artigo 202º CRP), os princípios da fundamentação, da obrigatoriedade e da primazia das suas decisões (artigo 205º CRP), o princípio da publicidade das suas audiências (artigo 206º CRP), entre outros.

Este órgão integra um Presidente e 16 Juízes, que são equiparados a Juízes do Supremo Tribunal de Justiça, sendo que o artigo 29º/1 e 2 da Lei n.º 98/97 afirma que o Ministério Público é representado, junto da sua sede, pelo Procurador-Geral da República, diretamente ou por intermédio de um dos seus ajudantes, e, que nas secções regionais, o Ministério Público é representado pelo magistrado designado para tal efeito pelo Procurador-Geral da República. Com efeito, o Tribunal de Contas não exerce somente a função Jurisdicional, na medida em que uma parte significativa das suas competências são administrativas consultivas e de controlo, não obstante, o seu respetivo exercício retire proveito da independência e imparcialidade que caraterizam este órgão como um todo. Segundo o artigo 214º/1 da CRP, o Tribunal de Contas é o “órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe”. Desta forma, este Tribunal especializado em matérias financeiras, órgão supremo de controlo, fiscalização e de auditoria das contas públicas, tem como principais funções:

1. Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social e das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores; 
2. Fiscalizar prévia, concomitante ou sucessivamente a legalidade financeira e a eficiência económica na gestão dos recursos públicos, por parte do conjunto das entidades públicas e privadas sujeitas à sua jurisdição;
3. Efetivar a responsabilidade de dirigentes e funcionários por infrações financeiras, nos termos da lei; 
4. Elaborar pareceres sobre projetos legislativos em matéria financeira, solicitados pela Assembleia da República ou pelo Governo, e apresentar propostas legislativas;
5. Emitir instruções indispensáveis ao exercício das suas competências, a observar pelas entidades sujeitas à sua jurisdição.

A primeira função é uma função consultiva, de natureza jurídica e financeira, que tem como fim apoiar o Parlamento no controlo político que faz sobre a ação do Governo. Anualmente, o Governo prepara e encerra a Conta Geral do Estado, e, antes de o enviar à Assembleia da República para efeitos de discussão e aprovação, tem que o mandar para o Tribunal de Contas, que o estuda do ponto de vista da legalidade administrativa e da regularidade financeira, terminando por emitir um parecer sobre a vida financeira do Estado em matéria de receitas, despesas, tesouraria, crédito público, sistemas de controlo interno e património.

A segunda função, a mais relevante no campo de ação do Direito Administrativo, é uma função de fiscalização: o Tribunal de Contas pronuncia-se sobre a legalidade Administrativa e financeira da generalidade das despesas públicas, antes, durante ou depois de serem efetuadas. Seguindo o enquadramento fornecido pela Constituição da República e pela Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, a função de fiscalização ou controlo financeiro compreende:

• Fiscalização preventiva: o Tribunal intervém numa dupla perspetiva de legalidade administrativa e regularidade financeira. Designadamente, o Tribunal de Contas verifica se os atos, contratos e outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras diretas e indiretas tipificados estão conformes com as leis em vigor e se os respetivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria, como é possível comprovar a partir da leitura do artigo 44º/1 da Lei nº 98/97, de 26 de agosto. A competência atinente ao exercício desta modalidade de fiscalização é exercida mediante a concessão ou recusa do visto nos atos jurídicos a ela sujeitos ou através da declaração de conformidade. Desta maneira, se estiver tudo correto o Tribunal concede o visto, caso não seja esse o caso, o visto é recusado tendo como consequência a ineficácia do respetivo ato ou contrato.
• Fiscalização concomitante: esta modalidade de fiscalização realiza-se através de auditorias aos procedimentos e atos não sujeitos a visto prévio. O controlo concomitante é aquele que enquanto entidade controladora e não enquanto entidade jurisdicional, o Tribunal de Contas vocacionalmente assume. Acompanha a execução de atos, contratos, orçamentos, programas e projetos e, em geral, a atividade financeira desenvolvida antes do encerramento da respetiva gerência. A esta fiscalização estão sujeitas todas as entidades indicadas no artigo 2º da Lei n.º 98/97 detalhadamente, as entidades que integram o Sector Público Administrativo, quer as que fazem parte do Sector Público Empresarial, bem como as demais entidades que tenham a seu cargo a gestão de recursos públicos.
• Fiscalização sucessiva: exercida depois de terminado o exercício ou a gerência e elaboradas as contas anuais, traduz-se num controlo intenso, não apenas de legalidade escrita, mas de economia, eficácia e eficiência, de todos os procedimentos e operações que envolvam dinheiros públicos, não apenas do Estado e das demais entidades públicas nacionais, mas de igual forma dos diferentes fundos da União Europeia a que o País tem acesso. A verificação das contas pode ser interna ou externa, com recurso a empresas de auditoria, terminando com um relatório que atesta ou não a conformidade das contas com a lei e com as boas práticas de gestão financeira. a auditoria é o meio fundamental da ação controladora deste Tribunal.

A terceira função corresponde a uma função jurisdicional, procedendo ao julgamento dos processos de efetivação de responsabilidades financeiras e de multa, a requerimento das entidades competentes. Trata-se do julgar as pessoas, desde titulares de órgãos, funcionários ou agentes do setor público administrativo ou empresarial, até sujeitos privados encarregues da gestão de dinheiros públicos, por ações ou omissões que estejam na origem de responsabilidade financeira. Neste âmbito, dentro da responsabilidade financeira é possível distinguir a responsabilidade financeira reintegratória e a responsabilidade financeira sancionatória. A primeira que obriga à reposição dos montantes indevidamente pagos ou recebidos ou de receitas não cobradas, e, a segunda que resulta no pagamento de multas pecuniárias. É necessário ter em atenção que a responsabilidade sancionatória não é uma alternativa à responsabilidade reintegratória, isto é, a aplicação de multas não prejudica a efetivação da responsabilidade pelas reposições devidas, se for esse o caso.

Finalmente, as últimas duas funções do Tribunal de Contas têm uma natureza consultiva e normativa.

As competências essencialmente administrativas do Tribunal de Contas encontram-se genericamente previstas no artigo 6º da Lei nº 98/97, de 26 de agosto, nomeadamente a aprovação do Regulamento do Tribunal, a emissão das instituições indispensáveis ao exercício das suas competências, a elaboração e publicação do relatório anual da sua atividade, a proposta das medidas legislativas e administrativas necessárias ao exercício das suas competências e a abonação aos responsáveis de diferenças de montante não superior ao salário mínimo nacional, quando provenham de erro involuntário. Também aqui devem incluir-se as aptidões da aprovação do seu orçamento anual, a definição das linhas gerais de organização e funcionamento dos seus serviços de apoio técnico, e ainda a capacidade de publicar instruções dirigidas às entidades sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas.

O Tribunal de Contas tem assim funções diversas que vão desde a capacidade para fazer apreciações nos vários domínios das Finanças Públicas e do Direito Orçamental, até ao exercício de diversos tipos de fiscalização e à aplicação de sanções que a lei manda aplicar com vista a apurar responsabilidades financeiras. Perante a necessidade de ver assegurada a disciplina financeira e orçamental, e de garantir o rigor e a transparência na gestão dos dinheiros públicos, o Tribunal de Contas é confrontado com desafios diversos e complexos devido aos novos modos de gestão dos serviços públicos, à transformação do Estado Social num Estado Regulador, à adoção pela Administração Pública de formas jurídico-privadas de atuação, bem como às exigências de qualidade acrescida das despesas públicas. Neste sentido, o Tribunal não pode deixar de assumir um papel, no dia a dia, que vise contrariar a imprevisibilidade, a instabilidade, a complexidade, e incerteza, fatores que favorecem a evasão fiscal e a corrupção.

Em suma, o Tribunal de Contas, com competências amplas e complexas, não apenas jurisdicionais, mas também de auditoria e controlo da legalidade dos atos financeiros relacionados com a atividade administrativa, desempenha uma função que cada vez mais tem vindo a ganhar importância, sobretudo em razão da sua inserção no sistema europeu de órgãos superiores de fiscalização e auditoria.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

CABRAL, Nazaré da Costa; MARTINS, Guilherme Waldemar D’Oliveira. Finanças Públicas e Direito Financeiro – Noções Fundamentais, AAFDL Editora, 2016

SAMPAIO, Carlos de Almeida, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Volume II, Coimbra Editora, 2001

Mariana Nunes

N.º de aluno 56984