De modo a compreender esta questão, cabe primeiro perceber
que ilegalidade invalidante, remete à
presença do vício de ilegalidade, é afetado pelo desvalor da invalidades
(nulidade ou anulabilidade), enquanto que ilegalidade não invalidante, consiste
em certas infrações que constituem meras irregularidades sem influencia sobre a
validade do ato administrativo, como por exemplo os casos previstos no artigo
174º e 163º/5 do CPA.
Em segundo lugar, importa perceber que existe uma distinção
entre ilegalidade e invalidade. Pois, ilegalidade é um vício da ordem jurídica,
que se concretiza quando um ato é desrespeita numa norma legal. Mas uma invalidade
é um desvalor da ordem jurídica. Significa isto que, um ato administrativo é
inválido quando desrespeitar um requisito de validade, pelo que, pode ser
contestado, perante a própria Administração Pública e perante os tribunais.
Em terceiro lugar, a título introdutório, devemos perceber
que invalidade e irregularidade são na verdade ambos desvalores da ordem jurídica.
No entanto, a invalidade é um desvalor que é acionado quando haja um
desrespeito por uma condição de validade. E a irregularidade é o desvalor que implica
primeiro, que o ato estivesse viciado, e estivesse sujeito a uma anulação. Em
segundo lugar, que a sua anulabilidade seja desconsiderada e excluída, pois essa
anulação seria seguida da prática de outro ato administrativo com o mesmo
conteúdo.
O regime regra em matéria de invalidade dos atos
administrativos é o regime da anulabilidade (art.163º/1) - visa tutelar a
estabilidade destas situações, e proteger a confiança dos vários interessados.
O novo artigo 163º do CPA, ao contrário do 163º do CPA/1991,
identifica um regime da anulabilidade específico para os atos administrativos. E
na sua alínea 5 acrescenta um novo regime, que anteriormente só tinha expressão
na jurisprudência dos tribunais administrativos, e no Direito Comparado (lei
alemã e na lei italiana), no qual exclui o efeito anulatório em três tipos de
situações.
Estes novos casos de exclusão da anulação do ato, estão
associados ao princípio do aproveitamento do ato administrativo anulável, e ao
princípio da degradação das formalidades essenciais em não essenciais.
O primeiro princípio, não está previsto de forma expressa no
ordenamento jurídico português, mas é empregado na jurisprudência portuguesa. O
STA tem adotado o princípio do aproveitamento dos atos administrativos, quando
se possa afirmar que essa anulação seria seguida de um ato com o mesmo
conteúdo, pelo que, faz sentido conservar o ato praticado, mesmo que este esteja
afetado de alguma ilegalidade, que poderá ser de forma ou de procedimento, ou
de algum pressuposto ou conteúdo do ato.
Quando o Tribunal em matéria de violação de formalidades, se
cinge às formalidades essenciais que condicionam a validade do ato – anteriores
ou concomitantes à prática do ato (por exemplo, a realização da audiência dos
interessados, art. 100º do CPA), este aplicará o princípio da degradação das
formalidades essenciais em não essenciais. Na medida em que, o Tribunal conclua
pela irrelevância das formalidades essenciais no conteúdo do ato. Ou seja,
entende que, ainda que as formalidades essenciais tivessem sido cumpridas, o
sentido e conteúdo do ato seria exatamente o mesmo. Assim, o vício do ato que
implicaria invalidade, traduzida em anulabilidade, passa a gerar apenas uma
mera irregularidade, permanecendo o ato na ordem jurídica, como se de um ato
válido se tratasse. É nisto que se traduz a degradação das formalidades
essenciais em não essenciais.
O preceito legal do 163º/5 é composto por três alíneas, que
comportam três tipos de ilegalidades não invalidantes.
Em primeiro lugar, a alínea a), reporta-se a situações do
princípio do aproveitamento do ato administrativo anulável. O qual estabelece
que não há anulação do ato quando haja situações de vinculação, em que, mesmo
que a ilegalidade cometida não tivesse ocorrido, o conteúdo do ato não poderia
ser diferente daquilo que foi; ou quando no caso concreto, aquela decisão é a
única possível de entre as alternativas existentes (redução a zero da
discricionariedade). Conforme, o Acórdão do STA de 30/03/1995.
Em segundo lugar, a alínea b), trata das situações ligadas ao
princípio da degradação das formalidades essenciais em não essenciais. Assim,
ocorre quando as ilegalidades presentes se restrinjam a violações de regras de
forma e de procedimento, e que, mesmo face a estas, outra via tenha assegurado a
substância da decisão. Conforme o Acórdão do STA de 13/02/1975.
Em terceiro lugar, a alínea c), tem em vista situações
referentes ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos
discricionários. Isto é, quando o ato não tinha de ser praticado com aquele que
conteúdo, pelo que podia ter sido praticado com outro conteúdo. Pelo que,
exclui-se a anulabilidade quando, “se comprove, sem margem de dúvida”, que, o
ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, mesmo que a ilegalidade não
tivesse ocorrido. Conforme o Acórdão do STA de 28/10/2009.
Ou seja, o artigo 163º/5 reporta-se a situações em que o ato
seja afetado por um vício, mas é um vício de relevância invalidante face ao ato.
Isto não significa que, a lei não possa impor outro tipo de sanções secundárias
ao agente infrator.
Bibliografia:
Apontamentos da aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, v. II, 10ª Edição, Almedina, Coimbra, 2008
ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2016
Bibliografia digital:
RAMALHO, Inês, O Princípio do aproveitamento do acto administrativo, tese de mestrado da FDUL, 2011 - https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/1004-2427.pdf
Miriam Ferreira,
aluna nº 56712
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