Procedimento administrativo. Generalidades e estruturação;

Fundamentos do procedimento administrativo:

   O procedimento administrativo serve como instrumento de legitimação da atuação da administração. Na prática funciona como sede na qual a administração formula todos os atos e juízos de forma a ponderar, na prossecução do interesse público, o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, dos particulares, como exige a Constituição da República portuguesa;

    Podemos apontar as seguintes funções do procedimento administrativo:

1-    Esclarecimento e ponderação dos dados de facto dos interesses que devem ser tidos em conta na tomada de decisões;

2-    Assegurar que estão envolvidas no processo as entidades ou órgãos administrativos competentes à resolução de determinada questão;

3-    Visa valer aos interessados, particulares ou não, as suas razões;

4-    No plano objetivo, representa a prossecução do interesse público, quer na recolha de informação quer no seu tratamento, e ainda na aproximação da administração à própria realidade circundante;

5-    Na medida em que concretamente, a função mais relevante, é a da prossecução do interesse público, resolvendo qualquer conflito que ponha em causa o referido, devendo sempre abrir-se à participação do mais amplo leque de agentes exteriores à própria administração, no propósito de contribuir para uma decisão com maior grau de racionalidade possível;

6-    Subjetivamente, é o garante do particular com base nos seus direitos e interesses próprios, a defesa das posições subjetivas de que são titulares e que de forma direta ou indireta podem ser afetas pelo decorrer ou concluir do procedimento. Isto só é possível, como sabemos porque os particulares são titulares de posições substantivas perante a administração, deixando de ser um objeto da administração e do próprio procedimento administrativo;

7-    Também, no procedimento administrativo, concretamente em situações em que estejam em causa situações passiveis de ingerir na esfera subjetiva do particular, este é tido como sujeito do procedimento, na medida em que neste pode participar, qualificando-se assim como situações subjetivas procedimentais, que permitem ao particular interferir no procedimento em defesa de uma posição jurídica tutelada. As Relações jurídicas procedimentais e os seus sujeitos, estão presentes no  art. 65 e 68º CPA, e foram introduzidos  com o novo código de 2015;

   É Correto dizer que hoje em dia, a cada uma das funções da administração corresponde a um procedimento especifico com regras e princípios designados à obtenção de um resultado, sendo que para isso o modelo do procedimento administrativo é retirado do modelo de direito processual.  No entanto, no plano funcional, quase tudo é separado do processo judicial.

   No processo judicial, é o caso em que as partes se debatem perante um terceiro, tribunal, que não é parte no processo. O tribunal é então um órgão passivo que é chamado a intervir no exclusivo da paz jurídica e julga apenas questões de direito, apreciando-as com neutralidade e baseado nos factos que lhe são apresentados.

   Os órgãos administrativos, dispõe de amplos poderes de iniciativa oficiosa, tendo sempre como objetivo diversas questões nos mais diversos domínios, cujo a satisfação é uma das suas funções. Outra das diferenças prende-se como o facto de o procedimento administrativo ser a sede na qual se concretiza a relação jurídica, de onde a administração é parte.

O juiz, no processo judicial, inquere para perceber uma relação, da quão não faz parte, em função de um quadro de factos e direito atribuindo uma decisão.

Já a administração no procedimento, indaga para entender quais os interesses em causa, e em função destes que medidas tomar para a prossecução dos interesses que lhe é incumbida, sendo claro a sua participação como parte no processo.  No entanto, ainda perante certas diferenças, é certo que não existe uma “fronteira estanque” entre estes, como refere a doutrina alemã.

   Do ponto estrutural, o procedimento adota várias tipologias, assumindo-se como uma relação de múltiplos sujeitos, interesses e fins em causa. Cada procedimento tem as suas caraterísticas, e regra geral, a lei não lhes atribui uma tramitação rígida, sendo antes amplamente flexíveis. Ainda que haja momentos, que a lei imponha como obrigatórios, como audiência dos interessados. Existem no entanto procedimentos especiais, cuja a lei impõe uma determinada tramitação, como procedimentos de licenciamento, expropriação, formação de contratos públicos, entre outros.

  

 Regime geral do procedimento administrativo.

  

 Responsável pela direção do procedimento.

   O CPA de 2015 vem atribuir-lhe estatuto e poderes reforçados. Nesta redação do artigo 55º do CPA, passamos a falar em direção do procedimento, sendo o órgão competente para a decisão final. Ainda neste âmbito, refere-nos o número 2º do referido artigo que a regra passa pela delegação do poder de direção a um inferior hierárquico. Nesta regra só é exceção quando exista uma disposição legal, regulamentar ou estatuária que o impeça.É aqui notado a regra de separação entre o poder de decidir e o poder de conduzir o processo, influencia norte-americana.

  

 Estrutura do procedimento.

A.    Iniciativa

   O CPA não regula a iniciativa oficiosa dos procedimentos, mas apenas a iniciativa particular, estabelecendo nos artigos nº 102º e seguintes o regime geral dos requerimentos;

   No que diz respeito ao lado oficioso, por mais estranho que pareça, é normal o silêncio do CPA, na medida em que na generalidade o ato visível do procedimento de iniciativa oficiosa é o ato através do qual o órgão competente para decidir, designa o órgão responsável pela direção do procedimento nos termos do art. 55º CPA. Exceto claro, os procedimentos especiais, que não tem rosto no CPA, mas sim em legislação avulsa.

   O professor Mário Aroso de Almeida faz ainda ressalva nos casos em que um órgão precisa de competência para decidir sobre determinada matéria e esta tem de ser autorizada por outro órgão, na verdade isto diz respeito a dois procedimentos diferentes, o de obtenção de autorização, que neste caso possuiu autonomia funcional, sendo que a decisão acerca desta autorização põe termo a este procedimento autónomo. Ao órgão a que interessa obter a autorização pode também, em paralelo desencadear o procedimento respeitante ao ato autorizado com o objetivo de quando a autorização ser obtida, o órgão poder imediatamente praticar o ato de que necessitava autorização.

   No que diz respeito ao particular, verifica-se o caso da prática de um ato jurídico autónomo quando o particular apresenta um requerimento, que do lado da administração, por força do principio de decisão art. 13º CPA, os órgãos da administração pública tem a obrigação de se pronunciar sobre todo os assuntos submetidos à sua apreciação, que sejam evidentemente da sua competência.

No entanto, se sobre o assunto em causa tiver, há menos de dois anos, sido praticado um ato administrativo formulado pelo mesmo particular e com iguais fundamentos, não tem a administração obrigação de reapreciar, mas sim de responder, podendo emitir uma declaração confirmativa. É no entanto importante salientar que é diferente a interposição de um requerimento pelo particular à administração, sendo que esta tem, no caso concreto a obrigação de responder, e de outro lado a hipótese de uma denuncia ou queixa, uma vez que o particular apenas tem legitimidade para realizar queixas ou denuncias,  sendo a administração não tem o dever de proceder, mas apenas ponderar se justifica ou não uma abertura oficiosa de um procedimento.

   O regime do CPA, pretende também promover condições tais, de correção formal de requerimentos defeituosos, com base nos princípios de colaboração com os particulares art. 11º e boa administração, art. 5º CPA. Na prática, o artigo 108º, dispõe que no caso de irregularidade, o requerente “ é convidado a suprimir as deficiências existentes”, havendo aqui, na minha opinião uma primazia pela materialidade subjacente em relação às formalidades requeridas. Outro exemplo prende-se com a apresentação de um requerimento ao órgão não competente, dispondo, conforme o artigo 41º, mecanismo de envio oficioso ao órgão competente, notificando-se o requerente.

B.    Fase preparatória.

   Refere então o artigo 110º CPA, que com o inicio de procedimento respeitante à prática de um ato administrativo lesivo a determinados entes, em caso de haver, estes devem ser informados.

   O seguinte passo, na instrução do procedimento, reúnem-se todos os elementos que possuam caráter ponderativo na tomada da decisão, sendo para este efeito realizados atos e diligências de modo a obter todos os dados de facto e direito e uma ponderação dos interesses envolvidos.

   Resultante também do CPA, é nesta fase que se procede a eventual produção de prova, art. 115º e seguintes. No que diz respeito ao procedimento com vista a atos administrativos, podem ser emitidos pareceres conforme os artigos 91º e 92º do CPA.                     

Conforme o principio do inquisitório, dispõe o órgão responsável pela direção do procedimento, amplos poderes de obtenção de informação , podendo para este efeito conduzir as necessárias diligências, conforme o artigo 117º CPA.

Tanto a administração pública como os interessados, à luz do CPA, detém um dever de cooperação e boa-fé procedimental presente no artigo 60º CPA.

C.    Audiência dos interessados.

   Ainda que anteriormente, tenhamos referido que não existe, na maioria dos procedimentos, trâmites legais tabelados, há, no novo CPA, uma fase obrigatória em todos os procedimentos administrativos, no qual se procede à audiência dos interessados, no momento imediatamente anterior à tomada da decisão. Em relação ao procedimento com vista a um regulamento está legalmente previsto no artigo 100º, e no procedimento com vista a um ato administrativo no artigo 121º CPA;

   A audiência tem como objetivo permitir ao interessado reconhecer o objeto do procedimento, tal como ele se encontra delimitado na sua fase final e ainda o sentido da decisão, apresentando ainda todos os elementos necessários que ponderam na decisão, sendo então no caso de um regulamento, projeto de regulamento e no caso de um ato administrativo, projeto de decisão.

   São notificados para esta audiência, os interessados, correspondendo a quem desencadeou o procedimento assim como tenha sido notificado do inicio do procedimento dirigido à prática de um ato administrativo ou ainda quem, ao longo do procedimento, se tenha constituído como interessado. Podem ainda ser considerados como interessados, aqueles que preencherem os requisitos do artigo 68º, sendo definido pelo CPA em termos bastante amplos.

   Esta audiência dos interessados tem origem nos processos sancionatórios, onde ninguém pode ser condenado sem ser ouvido. A audiência pode ser dispensada, tanto no procedimento de um regulamento como o de um ato administrativo, quando estes já se tenham pronunciado no procedimento sobre questões que importam a decisão e sobre provas já produzidas. Existem ainda outros casos em que esta pode ser dispensada mediante o preenchimento da previsão do artigo nº 124º.

D.    Fase constitutiva: resolução do procedimento;

   Encontramo-nos na fase constitutiva da decisão final a tomar no âmbito do procedimento, claramente previsto no artigo 127º CPA;

   Os procedimentos de iniciativa oficiosa podem terminar com o arquivamento, sem a realização de um regulamento ou da prática de um ato administrativo. O artigo 128º informa-nos acerca do prazo geral de conclusão de dos procedimentos dirigidos à pratica de atos administrativos, sendo o prazo geral de 90 dias, podendo ainda ser prorrogado por um ou mais períodos, sendo o máximo 90 dias, 128º/1º CPA;

E.     Fase complementar ou de integração de efeitos da decisão.

   A maior parte dos procedimentos, a decisão é proferida e encontra-se perfeita, sendo que se contra estruturalmente completa preenchido o quadro legal, no entanto não quer isto dizer que esteja a ser produzido os efeitos, ou seja a sua eficácia não é imediata. Vejamos o artigo 157º “Eficácia diferida ou condicionada”, condicionando o CPA à verificação de circunstancias ou ao preenchimento de certos requisitos, necessários à eficácia e à operatividade do ato administrativo, conforme o artigo 157º/c) CPA.

Como exemplos, no procedimento de ato administrativo, as comunicações/notificações destinadas à publicidade da decisão, art. 268º/3 e no procedimento administrativo com objetivo à realização de um regulamento, conforme o art. 139º, só produzem efeitos quando publicados;

   Bibliografia:

   “De Almeida, Mario Aroso. (2017). Teoria Geral Do Direito Administrativo.  4º Edição, Almedina. Coimbra.

Pedro Neves, aluno nº 56898