Administração Estadual Indireta

Com o surgimento do estado social temos assistido a um crescimento exacerbado da máquina do estado. Com ela, tem invariavelmente de crescer em tamanho a Administração.  Assim o Estado tem hoje a seu cargo um vasto e crescente número de Fins ou Atribuições que persegue geralmente duma forma direta e imediata, ou seja, que administra diretamente. Porém, podemos encontrar exceções a esta forma de atuação. Existem serviços que desempenham as suas funções com autonomia. Nas palavras do Professor Diogo Freitas do Amaral, “tem ainda algo a ver com o estado, mas sob uma forma indireta ou mediata”. Quer isto dizer que o estado confia a outros sujeitos que não ele mesmo a realização dos seus próprios fins. E é no fundo a isto que se resume o conceito de Administração Estadual Indireta. Estadual, já que, continuamos a estar perante a persecução de fins do estado, mas Indireta pois não é o próprio que os persegue.

A decisão de criar estas instituições cabe efetivamente ao estado, porém a sua criação é muito livre de acordo com a Lei Quadro dos Institutos Públicos (lei nº3/2004, de 15 de janeiro) e assim, os Institutos foram sendo criados a um ritmo acelerado. O constante alargamento e complexificação das funções e vida administrativa do estado fizeram com que a realização das mesmas por foram direta e integrada se tornasse, por vezes, inconveniente. Assim sendo, foram sendo delegadas um inúmero de funções do estado que não necessitam de “despachar diariamente com o ministro”, ou seja, que podem ser exercidas com algum grau de afastamento da esfera de intervenção direta do estado.

Uma das maneiras de recorrer a esta delegação de funções será a criação pelo Estado de Empresas Públicas, cuja gestão passará a ser de tipo empresarial, e entregue a um concelho de Administração tal como se passaria numa empresa privada. Esta solução é extrapolável para todas as entidades que não possam nem precisem de ter uma estrutura fortemente burocrática e hierárquica como aconteceria caso estivessem sob administração direta do estado. A CP (Comboios de Portugal) será um bom exemplo deste tipo de situação, pois é quem assegura uma das vertentes dos transportes públicos, que seria também tipicamente uma função do estado, mas não era eficiente nem necessário que o Diretor Geral da CP despachasse todos os dias com o ministro dos transportes. 

     É também de notar que o grau de autonomia é variável de instituto para instituto:

·      No expoente máximo de autonomia temos as empresas públicas, cujo funcionamento será bastante semelhante ao de um empresa privada.

·   Numa situação de autonomia intermédia temos institutos como os organismos de coordenação económica, porque estes já comportam funções de uma certa autoridade, própria da função estatal direta.

·      E num mínimo de autonomia temos alguns Institutos que funcionam como verdadeiras Direções Gerais de um qualquer ministério mas às quais foi dada uma personalidade jurídica e autonomia financeira que não passarão de meras ficções.

Mas a Administração Indireta tem um amplitude bastante mais variável do que a que demonstram estes 3 pontos. Encontramos situações que vão desde o que o professor Diogo Freitas do Amaral apelida de Administração Geral Desconcentrada, onde os serviços não dependem diretamente das ordens do governo e têm sobretudo, órgãos próprios de Gestão e Direção, mas apesar disso continuam a ser Administração estatal e continuam a estar incorporados naquilo que é o estado. A maioria das escolas secundárias do país funcionam nestes moldes, constituindo assim um bom exemplo do que se fala.

Temos também outro tipo de serviços ou estabelecimentos que gozam de um nível de autonomia mais extenso que lhes é atribuído pelo facto de possuírem uma personalidade jurídica própria. Quando se dá esta situação, os sujeitos por ela comtemplados passam a ser pessoas completamente distintas da pessoa do estado. Como exemplo desta situação temos o Banco de Portugal, que tem a função de supervisionar o sistema bancário nacional. Tendencialmente, uma função de “supervisionar” seria sempre do estado, mas neste caso o legislador entendeu que seria uma melhor opção designar estas funções num organismo autónomo com personalidade jurídica própria.

Com o uso destes exemplos fica também demonstrada a conveniência de adotar estas novas formas de Administração, já que permitem assegurar, de uma maneira mais eficaz, os fins do Estado.

E é com esta intenção de assegurar os fins do estado de um modo mais eficaz que têm surgido estes centros autónomos de Gestão e Decisão. Podemos efetivamente designa-los como verdadeiros centros autónomos de Gestão e Decisão pois são dotados de Personalidade Jurídica própria, bem como de capacidade para gerir o seu próprio pessoal, o seu próprio orçamento, o seu próprio património e ainda as suas próprias contas.

De facto, a própria Constituição da República Portuguesa impõem esta realidade de Desburocratização no seu artigo 267º/1 onde se pode ler “A administração pública será estruturada de modo a evitar a burocratização”. E diz-nos o Professor João Caupers que “sem a desburocratização é menor a eficiência das decisões administrativas e aumentam as potencialidades de lesão de posições jurídicas subjetivas dos particulares”

Para além da eficiência podem ainda discutir-se outras motivações para a criação destes organismos de Administração Indireta.

Uma delas será a vontade do estado de escapar ás estritas regras da contabilidade pública, pois estas organizações não serão alvo do controlo e disciplina orçamental que impera noutras organizações diretamente dependentes do estado.

Haverá ainda quem enumere motivos de ordem política, como o Professor Freitas do Amaral que critica o uso em demasia destes institutos dizendo que “alargam fortemente o intervencionismo do Estado”, e que promovem “a execução de uma política de orientação Socialista”, perspetiva que é agravada pela fuga ao controlo político e financeiro do parlamento que se consegue fazer através destes Institutos.

Ainda assim, Administração Indireta é sempre uma forma de Atividade Administrativa que tem como finalidade última de perseguir os fins do Estado, pois as entidades em questão podem até agir em nome próprio pois são pessoas diversas do estado mas agem sempre no melhor interesse deste.

Isto poderá ser reforçado pelo facto de que estas entidades são criadas pelo estado e como tal este suporta os custos financeiros da criação e suporta ainda o prejuízo caso estas entidades entrem em situação deficitária, pois o estado não pode permitir que estas atinjam a situação de falência já que estas asseguram os tais fins e atribuições do estado.

Deste modo será também fácil compreender que o estado terá sempre um grande poder de intervenção sobre estas entidades mesmo que estejam em situação de quase plena autonomia com personalidade jurídica própria.

O que se passa nestas situações de Administração Indireta é que existe uma “Devolução de poderes” em que o estado transmite parte dos seus poderes a entidades que não estão integradas nele mesmo, e assim, do mesmo modo que transmite esses poderes também lhe é permitido recupera-los, ou seja, desprover a instituição dos poderes antes transmitidos.

Outro elemento que nos permite compreender a extensão da possível intervenção estatal junto destas entidades será a de que o estado conserva a faculdade de nomear e demitir os seus dirigentes, de fiscalizar e controlar a forma como uma qualquer atividade é desempenhada pela dita entidade e conserva ainda a faculdade de dar instruções e diretivas acerca do modo de exercer a tal atividade. Ou seja, ainda que não dê nem possa dar ordens diretas a este tipo de instituições, o estado continua a poder, de certa forma, direcionar a sua conduta.

Ainda assim pode considerar-se este nível de envolvimento compreensível pois, em última instância, o que está em causa é sempre a persecução dos fins do Estado e cabe a este assegurar-se de que estão a ser perseguidos da melhor maneira. Já que, novamente nas palavras do Professor Diogo Freitas do Amaral, estas “entidades não são o Estado, mas completam o Estado.”

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, I, 4ªEdição, Almedina, Coimbra, 2016, pp. 297 - 354

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 8ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2005, pp. 136 - 146

Cristiano Tomás, aluno nº 56999, Turma B, Subturma 10