As Universidades Públicas

Ao abordarmos o tema das universidades públicas em Portugal, pretende-se explorar a natureza jurídica destas, nomeadamente se fazem parte da Administração Indireta estadual ou Administração Autónoma. Para definir estas duas noções base, de modo a entendermos a problemática em questão, emprega-se a opinião do Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL.

A Administração Indireta do Estado consiste numa atividade exercida no interesse do Estado, mas desempenhada por entidades públicas com personalidade jurídica própria não estando em si integradas, a quem este conferiu parte dos seus poderes. O financiamento destas entidades cabe também ao Estado. Dispõem, em regra, de autonomia administrativa e financeira.

A Administração Autónoma prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem, definindo, com independência, a orientação das suas atividades, sem estar submetida à hierarquia do Governo. O único poder que o Governo pode exercer sobre esta é o poder de tutela, que consiste num poder de fiscalização ou controlo.

Há então, que aludir às várias posições doutrinárias acerca da matéria das universidades públicas e da sua natureza jurídica:

Segundo a doutrina do Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, desde a época Pombalina (1772), as universidades públicas vêm sendo estatizadas e burocratizadas, transformando-se em institutos públicos. A evolução recente, imposta pelo artigo 76º da Constituição da República Portuguesa e concretizada pela Lei da Autonomia Universitária (Lei nº108/88 de 24 de setembro, hoje revogada) confere às universidades públicas uma forma de funcionamento interno de índole corporativa, que já levou à proposta da sua qualificação como associações públicas e à sua integração na administração autónoma. Contudo, estas ideias parecem não se adaptar à realidade das nossas universidades públicas, sendo estas compostas por professores que são funcionários públicos do Estado, apoiadas no financiamento estadual e estruturadas burocraticamente de modo a fornecer prestações educativas aos alunos que são obrigados a admitir. Portanto, classifica as universidades públicas como uma modalidade particular de institutos públicos estaduais, caracterizados pelo funcionamento participado e por um elevado grau de autonomia garantido constitucionalmente. O Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (Lei nº62/2007, de 10 de setembro) vem dar força a esta posição. A lei determina que é aplicável às instituições de ensino superior o regime das demais pessoas coletivas públicas de natureza administrativa, tal como a Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro), que se aplica como direito subsidiário.
O Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL considera que os institutos públicos existem para prosseguir interesses públicos do Estado – integrando-se na administração estadual indireta, ao invés das associações públicas, que existem para prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que as constituem – integrando-se na administração autónoma. As associações públicas até certo ponto, mesmo sem se incluírem na administração independente, não deixam de possuir um elevado grau de independência face ao Estado. Nas principais espécies de institutos públicos, entende que as universidades públicas se caracterizam como estabelecimentos públicos.

De acordo com o Professor JOÃO CAUPERS, existe uma distinção no âmbito da administração indireta do Estado de dois grandes grupos de pessoas coletivas: as que possuem personalidade jurídica pública e as que não a têm. Dentro do primeiro grupo, encontram-se os institutos públicos e as entidades públicas empresariais. Esta doutrina considera as universidades como institutos públicos, considerando estes como “um conjunto heterogéneo de pessoas coletivas que apresentam entre si de comum a personalidade jurídica pública; a criação pelo Estado, que lhes fixa os objetivos e interfere ativamente na respetiva prossecução; e a estrutura não empresarial - a parte mais significativa das suas receitas provém de dotações do orçamento de Estado”. Mais especificamente, institutos de prestação, visto que a sua atividade consiste na prestação de serviços à coletividade.

Segundo o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA, as universidades públicas são pessoas coletivas públicas. Têm sobretudo natureza associativa, pelo predomínio do elemento pessoal do substrato. Todavia, não as considera como associações públicas, tendo em conta o menor peso dos respetivos interesses próprios sobre os interesses transferidos pelo Estado. Possuem fins específicos, não lucrativos. Quanto à estrutura, são tendencialmente perfeitas, podendo integrar outras pessoas coletivas de capacidade de gozo e de exercício. Não têm base territorial.
Até à Lei da Autonomia (Lei nº 108/88, de 24 de setembro) as universidades pertenciam à Administração diretamente dependente do Estado-Administração, integrando hoje a Administração autónoma.
Segundo esta doutrina, a Administração autónoma não se encontra submetida nem a poder de direção, nem a poder de superintendência, apenas ao poder de tutela por parte do Estado-Administração.
Deste modo, permite-se o cumprimento da Constituição da República Portuguesa, que consagra a “autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira das universidades públicas”, no seu artigo 76º, nº2. A liberdade de criação cultural sob forma de criação científica postula a autonomia universitária, de que depende a autonomia financeira.
Embora os interesses próprios da Universidade coexistam nas suas atribuições com os do Estado-Administração, a realização de uns e de outros só pode ser feita autonomamente dele. A autonomia é mesmo oponível ao Estado-Administração como direito das Universidades.
A Lei nº 108/88 de 24 de setembro, anteriormente mencionada, prevê, em conformidade, a submissão das universidades públicas à tutela da legalidade (artigo 28º) e de mérito (artigos 11º, 13º e 32º), englobando esta a avaliação das universidades.
Pelas razões enunciadas, o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA discorda da posição do Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, que assume as universidades públicas como institutos públicos de estrutura corporativa ou entes mistos. O Professor MARCELO REBELO DE SOUSA considera a universidade pública uma pessoa coletiva como sendo associativa ou institucional, conforme impere o elemento pessoal ou patrimonial do substrato. Se se aceita a natureza associativa ou corporacional, não podem as universidades públicas ser institutos públicos, já que estes se definem como pessoas coletivas públicas do tipo institucional (na expressão do próprio Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL).
A autonomia nas universidades públicas decorre do facto de todos os interesses que prosseguem exigirem ou suporem autonomia de valores, própria da liberdade de criação cultural, e esta implicar autonomia jurídica. Desta forma, conclui-se que é mais restrita, sendo condicionada por tutela não só de legalidade, como também de mérito.

O Professor LUÍS PEREIRA COUTINHO salienta uma pretensa natureza dualista das universidades, em que, a cada uma, corresponde um serviço público estadual e um substrato associativo. Com base nos artigos 74º, nº4, no artigo 75º, nº1 e no artigo 9º, alíneas b), d) e f) da Constituição da República Portuguesa, a responsabilidade constitucional do Estado de assegurar a investigação e o ensino universitário pressupõe a disponibilização de meios adequados para tal, mas não pode definir o como dessa investigação e ensino. Ao fazê-lo, entra em contradição com o respeito pelas liberdades individuais de criação científica, de ensinar e de aprender.
Os dois elementos da natureza dualista das universidades têm momentos lógicos distintos. Um primeiro momento estabelece a criação e manutenção de um serviço público pelo Estado, podendo constituir um estabelecimento público ou uma fundação pública com regime de direito privado. Um segundo momento diz respeito à formação de uma associação pública (universidade em sentido estrito), através da consolidação da liberdade académica de docentes, investigadores e estudantes. Este segundo momento – o momento associativo – exprime uma lógica constitucional concretizadora das liberdades académicas.
Não é uma base democrática sustentada na categoria de associações públicas, que justificará a administração autónoma universitária, mas sim a titularidade individual de liberdades académicas, concebendo-se um outro tipo de associações públicas – as associações públicas funcionais de direitos fundamentais. Uma das vocações deste tipo de associação compreende a constituição de um espaço de conciliação e de concordância entre titulares individuais de direitos fundamentais, ou seja, cabe conferir aos membros da universidade um grau de participação ao nível das decisões que afetam o seu exercício. 

Na minha opinião, considero que as universidades públicas são influenciadas pela conjuntura nacional, na medida em que as condições económicas, sociais e políticas do momento, terão consequências nas decisões gestionárias quer de financiamento, quer da própria autonomia universitária.

As universidades públicas também prosseguem interesses próprios, para além daquelas que são as atribuições que lhes são dirigidas pelo Estado, pelo que, embora estejam submetidas em parte à administração indireta do Estado, têm autonomia a nível estatutário, pedagógico, científico, cultural, administrativo, financeiro, patrimonial e disciplinar, como enuncia o artigo 11º, nº1 da Lei 62/2007, de 10 de setembro, e se encontra reconhecido pelo artigo 76º, nº2 da Constituição da República Portuguesa.

Compreende-se que as universidades públicas estejam sob a alçada do Estado, mas que beneficiam da sua própria autonomia, decorrente da natureza associativa, que lhe imprime um maior peso na prossecução dos interesses, uma vez que estes são próprios.

Contudo, é dúbia a ideia de que as universidades públicas possam ser maioritariamente autónomas no que toca ao financiamento, uma vez que poderia colocar em causa a sobrevivência da própria universidade - se as universidades tiverem de se autofinanciar na totalidade, podem ter de alienar o seu património, aumentar o valor das propinas taxadas, o que pode dificultar o acesso ao ensino superior público e haver maior complexidade em respeitar o princípio da igualdade de oportunidades, consagrado no artigo 73º, nº1 e nº2, 74º, nº1, no artigo 75º, nº1, artigo 76º, nº1 da Constituição da República Portuguesa.

^BIBLIOGRAFIA

AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 5ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2000

COUTINHO, Luís Pereira, Problemas relativos à natureza jurídica das Universidades e das Faculdades in https://www.icjp.pt/content/problemas-relativos-natureza-juridica-das-universidades-e-das-faculdades, 29-10-2017

REBELO, Marcelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, 2ª edição, Pedro Ferreira Editor, Lisboa, 1995

^LEGISLAÇÃO

Constituição da República Portuguesa

Lei nº 108/88, de 24 de setembro – Lei da Autonomia das Universidades

Lei nº 1/2003, de 6 de janeiro – Regime Jurídico do Desenvolvimento e Qualidade do Ensino Superior

Lei nº 62/2007, de 10 de setembro – Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior

Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro – Lei-Quadro dos Institutos Públicos

Joana Cardoso, subturma 10, nº 57075