Institutos Públicos

A forma de atuação do Estado como a conhecemos hoje teve a sua génese com a introdução da ideia de Estado de Direito Social, no séc. XX após o episódio das guerras mundiais. O Estado deixa de ser apresentado como um “guarda-noturno” para assumir o papel de Estado Providência. A Administração Publica teria portanto como seu objetivo, como um dos seus fins, a prossecução do interesse publico.

Por consequência da alteração da forma de atuação do Estado, a orgânica estadual sofre uma mutação. É inegável o acentuado crescimento dos órgãos da figura do Estado para que seja possível fazer face aos vários encargos que o Estado presta aos seus cidadãos.

 Na sequência do aumento das funções estaduais, o Estado viu-se obrigado a delegar funções que, por excelência, são da sua competência a outros organismos fora da pessoa coletiva Estado (figuras exteriores ao conceito de Administração Estadual Direta). Logo, apesar de manter formas de controlo do exercício dos seus poderes (superintendência), o Estado descentraliza as suas funções (nomeadamente funções que não é essencial o contacto direto com a Administração Central) para outros organismos com personalidade jurídica própria, para que estes prossigam certos fins do Estado. É neste âmbito que se fala da Administração Indireta Estadual.

À luz do Direito Administrativo Português, a Administração Indireta Pública subdivide-se essencialmente em duas entidades: os Institutos Públicos e as Entidades Publicas Empresariais. A diferença entre ambos é essencialmente notória quando analisada a natureza das duas entidades públicas e as respetivas atividades que cada ente desempenha. As Entidades Públicas Empresariais, segundo o entendimento do prof. Freitas do Amaral, dispõem de uma “natureza empresarial e desempenham uma atividade de gestão privada”, em contrapartida os Institutos Públicos caracterizam-se por serem entidades públicas de natureza institucional (contraposta à natureza de associação típica das Entidades Públicas Empresariais). O prof. Freitas do Amaral propõe ainda uma definição do que entende por Institutos Públicos, afirmando que estas entidades são “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caracter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública”. Os Institutos Públicos são entes criados pela pessoa coletiva Estado e dispõem de legislação própria que regula a sua orgânica, tendo sido publicada em 2004 a versão original da Lei-quadro dos Institutos Públicos (LQIP) e sofrendo posteriores alterações até à versão mais recente publicada em 2015.

Apesar de os Institutos Públicos terem a finalidade exclusiva de assegurar a prossecução de atribuições do órgão delegante, é inequívoco o facto dos Institutos Públicos serem dotados de personalidade jurídica, pois tal facto é corroborado pela Lei-quadro dos Institutos Públicos (art.3º/1). O art.8 da LQIP permite-nos concluir que o espaço de atividade destas entidades apenas é permitido se constar do desempenho de funções administrativas determinadas, isto é, que apenas podem ser prosseguidas atividades administrativa de caracter público e que as delegações de funções feitas não podem ter uma natureza indeterminada ou geral para a prossecução de fins pois só podem exercer as atividades legalmente designadas (são entidades com fins singulares). Fazendo parte integrante da Administração Indireta, os Institutos Públicos têm por consequência um caracter indireto por executarem funções que não são originariamente suas. Estas entidades executam apenas funções delegadas por outra entidade pública (Estado por norma porém, fora da Administração Estadual, podem também ser delegadas funções das regiões autónomas ou das autarquias locais).

Atendendo aos traços essenciais dos diversos Institutos Públicos, é possível elaborar uma distinção entre diferentes espécies/géneros destas entidades públicas, nomeadamente os Serviços Personalizados, as Fundações Públicas e os Estabelecimentos Públicos.

Os Serviços Personalizados são serviços públicos que funcionam como departamentos (direções-gerais dos ministérios), a qual a lei atribui autonomia administrativa e autonomia financeira apesar de aparentemente funcionarem como instituições independentes. Exemplos deste género de Instituto Público é o IPMA (Instituto Português do Mar e da Atmosfera) que prossegue fins do Ministério do Mar. Seguindo o entendimento do prof. Marcelo Rebelo de Sousa estas entidades não se integram na administração indireta, fazem parte da administração direta.

As Fundações Públicas possuem também autónima administrativa e financeira, porém prosseguem um fim de cariz social. São basilarmente um instituto criado para a administração de um património próprio e consequentemente a subsistência desse mesmo instituto ou património fica dependente da obtenção de lucro e dos resultados relativos à atividade celebrada. A “Fundação para a Ciência e Tecnologia, I.P.” é um exemplo das diversas fundações públicas a nível nacional.

Os Estabelecimentos Públicos como o prof. Freitas do Amaral indica, são “institutos públicos de carater social ou cultural, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam”. Um ótimo exemplo deste género de Instituto Público são os hospitais pertencentes ao Estado, pois são um estabelecimento que presta um cuidado aos cidadãos que careçam dessa necessidade.

O Estado exerce, sobre os Institutos Públicos, o poder de superintendência e tutela. A superintendência consiste numa relação entre duas entidades públicas onde uma das entidades exerce uma posição de superioridade por delimitar o campo de atuação e os objetivos, já a relação de tutela caracteriza-se em pela interferência do órgão que tutela, com a finalidade de assegurar a legalidade da atuação e de forma a orientar os órgãos da entidade dependente, que consiste na outra parte da relação.

Existe uma grande discussão centrada na questão de se afirmar a independência e a distinção dos Institutos Públicos em relação à figura do Estado. Há quem entenda que os institutos públicos são meramente órgãos personalizados da entidade pública que delega os poderes. Afonso Queiroz afirma que os Institutos Públicos por estarem restritamente obrigados a prosseguir os fins do Estado e que por estarem incapacitados de propor ações contra a figura delegante (Estado) ou meramente impugnar atos da mesma pessoa coletiva, que não passam de um mero órgão com competências, pertencente à pessoa coletiva pública Estado e que a personalidade jurídica autónoma apenas tem efeitos a nível patrimonial. Por oposição há quem defenda que carece de rigor a afirmação de que a personalidade jurídica dos Institutos Públicos tem apenas efeitos patrimoniais (meramente relevantes para o direito privado), pois estas entidades possuem capacidade de direito público, inerente à sua personalidade jurídica, logo a sua atuação é suscetível de responsabilização por danos causados a terceiros.

Pessoalmente gravito mais consoante a segunda doutrina apresentada, pois apesar da enorme limitação da capacidade dos Institutos Públicos, estas servem meramente como um mecanismo de controlo do Estado, enquanto Administrador Público, para que as suas atribuições descentralizadas sejam prosseguidas com a devida diligência e com o intuito de satisfazer da melhor forma possível questões de interesse público. Esta dependência dos Institutos Públicos é facilmente justificada pela génese da entidade, dado o facto de a criação do instituto depender da vontade da Administração Pública.

Bibliografia:

·         AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª Edição, Almedina, 2016

·         CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 11º Edição, Âncora Editora, 2013

·         SOUSA, Marcelo Rebelo de, Lições de Direito Administrativo, I,

Webgrafia:

·         https://www.ipma.pt/pt/oipma/

·         http://www.fct.pt/documentos/Lei_Organica_2013.pdf

Legislação:

·         Lei nº3/2004, de 15 de Janeiro (LQIP)

Álison Costa nº56943