Pessoas Coletivas Públicas

Distinção entre pessoas coletivas públicas e pessoas coletivas privadas

 Nas suas relações jurídico-administrativas com os particulares, a Administração pública é sempre representada por, pelo menos, uma pessoa coletiva pública. É importante, a este respeito, fazer uma breve distinção entre pessoas coletivas públicas e pessoas coletivas privadas. Inicialmente, a distinção consistia no facto de as pessoas coletivas públicas atuarem sempre sobre a égide do direito público e as pessoas coletivas privadas atuarem sobre a égide do direito privado (daí que possam ser também chamadas pessoas coletivas de direito público ou pessoas coletivas de direito privado). Contudo, a partir de certa altura, as pessoas coletivas públicas começaram a poder atuar segundo o direito privado e vice-versa, pelo que a distinção inicial começou a falhar. Como afirma o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, ‘’O critério da distinção tem de ser mais complexo e subtil.’’.

De modo a melhor se compreender esta distinção, a doutrina tem proposto vários critérios, que devem ser combinados (critérios mistos) pois nenhum deles é suficiente para diferenciar as pessoas coletivas públicas das pessoas coletivas privadas:

·         Iniciativa da criação pessoa coletiva;

·         Fim prosseguido pela pessoa coletiva;

·         Capacidade jurídica da pessoa coletiva;

·         Regime jurídico global da pessoa coletiva;

·         Subordinação ou não da pessoa coletiva ao Estado;

·         Obrigação ou não de a pessoa coletiva existir;

·         Poderes exorbitantes;

·         Exercício ou não da função administrativa do Estado pela pessoa coletiva.

O Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral conjuga os critérios da criação, do fim e da capacidade jurídica da entidade em causa para alcançar a definição, que entende ser a mais correta, de pessoas coletivas públicas, segundo a qual estas são pessoas coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos e, por isso, são titulares de poderes/deveres públicos. Note-se que as pessoas coletivas privadas também podem prosseguir o interesse público, mas fazem-no por sua própria iniciativa e a qualquer momento podem deixar de o fazer: não existe, portanto, uma obrigação. A Administração Pública fiscaliza, em maior ou menor grau, a prossecução do interesse público, assegurando-a.

Por seu turno, o Professor Doutor Vital Moreira combina o critério da iniciativa de criação com o critério dos poderes exorbitantes. Serão, então, pessoas coletivas públicas aquelas que tenham sido criadas pelo Estado ou por outro ente público primário (isto é, uma colectividade territorial) e que detenham o predicado fundamental das entidades públicas que é a posse de prerrogativas de direito público, isto é, exorbitante do direito privado.

Importa salientar que estes critérios só devem ser utilizados quando há lacunas, ou seja, quando a lei não prevê expressamente que certas pessoas coletivas públicas devam ser qualificadas como tal.

Da aplicação destes critérios resulta serem pessoas coletivas públicas o Estado (que é a única pessoa coletiva da administração direta) e as demais entidades coletivas territoriais (regiões autónomas e autarquias locais), as entidades qualificadas como tal e as entidades criadas pelo Estado ou por outras pessoas coletivas públicas territoriais, desde que não sejam definidas pela lei como privadas.  

Espécies de pessoas coletivas públicas

São sete as categorias de pessoas coletivas públicas que existem no nosso ordenamento jurídico atual. Agrupando-as segundo uma ordem de maior dependência do Estado para menor dependência do Estado, temos:

1.       O Estado

2.       Os institutos públicos

3.       As empresas públicas

4.       As associações públicas

5.       As entidades administrativas independentes

6.       As autarquias locais

7.       As regiões autónomas

Ora, como se depreende, os institutos públicos e as empresas públicas são mais dependentes do Estado, enquanto que as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais são as mais ‘’livres’’ face a ele. O Estado é, desta forma, o principal ente público, tendo como órgão superior o Governo.

Para uma melhor compreensão destas pessoas coletivas públicas, acresce agrupá-las em tipos: pessoas coletivas de população e território (onde se incluem o Estado, as Regiões Autónomas e as Autarquias locais), pessoas coletivas de tipo institucional (correspondem a diversas espécies de institutos públicos, empresas públicas e entidades públicas administrativas independentes) e pessoas coletivas de tipo associativo (correspondem a associações públicas).

Finalmente, uma última classificação, que vale apenas para os entes públicos intra-estaduais, distingue entre entes públicos dependentes e entes públicos independentes. Os primeiros são entes criados por outros entes públicos autónomos por razões de agilidade e conveniência administrativa, não têm capacidade para prosseguir outros fins que não os do ente que os criou (é o caso dos institutos públicos). Os segundos gozam de autonomia em relação a outros e têm capacidade de definir por si mesmos a sua própria orientação, que pode divergir da orientação do Estado (é o caso das autarquias locais e das corporações públicas).

Regime jurídico

Em primeiro lugar, relativamente ao regime jurídico das pessoas coletivas públicas, é necessário compreender este não é um regime uniforme. Tal deve-se ao facto de o regime depender da legislação aplicável a cada pessoa coletivas pública. As autarquias locais têm o seu regime definido sobretudo na Constituição da República Portuguesa, na Lei das Autarquias Locais e na Lei da Composição e Funcionamento dos Órgãos dos Municípios e Freguesias. No que diz respeito aos institutos públicos, existem leis-quadro que estabelecem o regime geral. Todavia, não nos podemos só basear nestas para sabermos como se rege certa pessoa coletiva pública: é preciso olharmos individualmente para o regime jurídico de cada uma, estudando a legislação aplicável, pois tal varia de entidade para entidade.

Segundo o Professor Doutor Vital Moreira, existem doze aspetos característicos que regulam as pessoas coletivas públicas, sendo estes: a criação e extinção (tem de ser por iniciativa pública), capacidade jurídica de direito privado e património próprio, capacidade de direito público (as pessoas coletivas públicas são titulares de poderes públicos, como os poderes de autoridade, que denotam a sua supremacia face aos particulares), autonomia administrativa e financeira, isenções fiscais (é o aspeto mais importante), sujeição ao regime da contratação pública e dos contratos administrativos, bens do domínio público (as pessoas coletivas públicas são titulares de bens do domínio público e não apenas de bens do domínio privado), regime da função pública (as pessoas das pessoas coletivas públicas estão submetidas a regimes laborais publicísticos), sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil (as pessoas coletivas respondem nos termos do Direito Administrativo se causarem prejuízos a outrem), sujeição a tutela administrativa (a atuação destas pessoas coletivas está sujeita à tutela administrativa do Estado), sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas (as contas das pessoas coletivas públicas estão sujeitas à fiscalização deste tribunal) e foro administrativo (as questões que surjam da atividade pública das pessoas coletivas pertencem à competência dos tribunais administrativos).

Atribuições e competência

As pessoas coletivas públicas existem para prosseguir certos fins e aos fins prosseguidos pelas pessoas coletivas públicas chamam-se atribuições. Para tal, elas precisam de poderes funcionais que, no seu conjunto, são os poderes de competência. A lei especifica as atribuições de cada pessoa coletiva e, consequentemente, a atuação da Administração Pública está sujeita a dois limites: a sua própria competência (não pode invadir a competência de outros órgãos da mesma pessoa coletiva) e as atribuições da pessoa coletiva em cujo nome atua (não pode atuar em matéria que exceda as atribuições da pessoa coletiva).

Portanto, as atribuições e competências limitam-se mutuamente: nenhum órgão pode prosseguir atribuições da pessoa coletiva a que pertence se não tiver competência para tal nem pode exercer a sua competência fora das atribuições da pessoa coletiva em que se integra.

Encarando, agora, apenas a competência, é relevante salientar que esta só pode ser conferida por lei (ou regulamento), como consta no art. 36º/1 do CPA – princípio da legalidade da competência. A distribuição das competências pelos órgãos é feita tendo em conta quatro critérios cumulativos: em razão da matéria, em razão da hierarquia, em razão do território e em razão do tempo. As regras legais sobre a competência encontram-se expressas no CPA, nomeadamente nos arts. 37º/1, 2 e 3, 38º/1 e 3 e no 40º/1.

Não raras vezes, ocorrem conflitos entre atribuições e competências. Neste âmbito, pode mencionar-se conflitos positivos (quando mais que dois órgãos reclamam o exercício da mesma competência) e negativos (quando dois ou mais órgãos consideram que têm atribuições ou competências insuficientes para resolver certo caso), conflitos de competência (disputa sobre a existência/exercício de certo poder funcional) e de atribuições (a disputa versa sobre a existência/prossecução de certo interesse público) e também conflito de jurisdição (quando o conflito se reporta ao princípio da separação de poderes). Para se resolverem estes conflitos, há que atender aos arts. 51º/1, a), b), c) e d) e nº2 do CPA, ao art.201º/1, a) da CRP, ao art. 135º/2 do CPTA e aos arts. 79º/1 e 73º/1 dos Estatutos Político-Administrativos dos Açores e da Madeira (respetivamente). O órgão com competência para resolver o litígio deve ouvir as partes e, posteriormente, proferir a sua decisão no prazo de trinta dias (art. 52º/2 CPA).

Conclusão

Em suma, as pessoas coletivas públicas são criadas por iniciativa pública e com o objetivo de prosseguir os interesses públicos. Para tal, dispõem de poderes públicos e, simultaneamente, de deveres públicos. Cabe aos órgãos, que fazem parte de todas as pessoas coletivas públicas, tomar decisões em nome das pessoas coletivas, manifestando a vontade das mesmas, mas tendo sempre em consideração as competências que lhes foram atribuídas.

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo I, 4º edição, Almedina, Coimbra, 2015

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 8ª edição, Âncora editora, Lisboa, 2005

OLIVEIRA, Fernanda Paula/DIAS, José Eduardo, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

Maria Manuel Pedro, nº 57136, subturma 10, turma B