O conceito de ato administrativo

“Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos extremos numa situação individual e concreta.” – art.148.º, CPA

            A definição de ato administrativo proposta pelo CPA foi amplamente recebida na doutrina portuguesa. Através desta, os autores identificaram vários elementos característicos do ato administrativo e apresentaram a sua interpretação do disposto na norma referente ao conceito de ato administrativo.

            As conceções dos professores Freitas do Amaral e João Caupers têm por base seis elementos do ato administrativo:

        i.            Ato jurídico

O ato administrativo resulta de uma conduta voluntária que produz efeitos jurídicos. Trata-se de uma vontade normativa, pois é construída com base em elementos normativos – é a vontade que resulta da lei.

       ii.            Ato unilateral

O ato administrativo tem apenas uma declaração de vontade proveniente de um autor, que se torna perfeita sem necessitar de outra vontade complementar. Esta caraterística permite a distinção entre o ato e o contrato administrativo, dado que este último requer a manifestação de duas ou mais vontades (ato bilateral). O procedimento administrativo não é um ato bilateral, uma vez que a decisão final pertence à Administração, independentemente da participação dos particulares.

     iii.            Ato praticado no exercício do poder administrativo

Consubstancia o princípio da separação de poderes, de modo a que a prática do ato administrativo deve ser feita segundo o regime de direito público aplicável ao desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública.

     iv.            Ato praticado por um órgão administrativo

Refere-se a atos provindos dos órgãos da Administração Pública (sentido orgânico) onde se incluem as entidades enumeradas no art.2.º/4, CPA:

“4 - Para efeitos do disposto no presente Código, integram a Administração Pública:
a) Os órgãos do Estado e das regiões autónomas que exercem funções administrativas a título principal;
b) As autarquias locais e suas associações e federações de direito público;
c) As entidades administrativas independentes;
d) Os institutos públicos e as associações públicas.”

Para além destas, os indivíduos que cuja permissão para praticar atos administrativos provém de uma norma legal ou por delegação de poderes.

       v.            Ato decisório

O ato administrativo consubstancia uma decisão tomada no exercício de poderes jurídico-administrativos cujas consequências se projetam na esfera jurídica de alguém. Trata-se do meio através do qual a administração altera as situações jurídicas de outrem. Na opinião do professor Freitas do Amaral, nem todos os atos exercidos ao abrigo de poderes administrativos são atos administrativos. Para este autor, segundo a tradição anglo-saxónica onde se faz a distinção entre o rule making e o decision making, o ato administrativo deve visar a resolução de um caso com base numa situação jurídico-administrativa concreta.

Assim, tanto são decisões da administração as pronuncias submetidas à lei como as pronuncias no exercício do poder discricionário; as pronuncias da administração agressiva como da administração prestadora; os atos que visam produzir efeitos jurídicos como os que neguem a produção dos mesmos.

     vi.            Ato produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta

Também referido na definição apresentada no CPA, este elemento permite distinguir entre ato administrativo e normas jurídicas da Administração Pública (regulamentos). O primeiro carateriza-se por ser individual e concreto, as últimas por serem gerais e abstratas.

Segundo o professor Freitas do Amaral, só um ato destinado à produção de efeitos jurídicos poderá ser considerado um ato administrativo.

Com estes elementos, os professores oferecem as suas definições de ato administrativo, em harmonia com o conceito pré-definido no CPA:

“O ato administrativo é um ato jurídico unilateral com caráter decisório, praticado no exercício de uma atividade administrativa pública, destinado a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.” – João Caupers

“O ato administrativo é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.” – Diogo Freitas do Amaral

Estas diferentes conceções são uma reflexão da necessidade de utilizar uma forma ampla para definir o ato administrativo, tal como foi exposto pelo professor Vasco Pereira da Silva em contradição com a doutrina do professor Marcello Caetano. De acordo com este último professor, o ato administrativo deveria ser visto de um modo mais restritivo, como um ato definitivo e executório.

Para o professor Vasco Pereira da Silva, a amplitude da definição de ato administrativo permite responder às diversas atuações administrativas cada vez mais complexas com o passar do tempo, compreendendo no seu âmago as decisões da administração agressiva e da administração prestadora.

Deste modo, o autor define o ato administrativo como uma manifestação unilateral de vontade da Administração, com vista à satisfação das necessidades coletivas e à produção de efeitos jurídicos individuais e concretos.

Bibliografia:

o   Caupers, João: Introdução ao Direito Administrativo, 12ª edição, Âncora Editora, 2016;
o   Freitas do Amaral, Diogo: Curso de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, Almedina, 2017;

o   Pereira da Silva, Vasco: Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, 2016;

o   Rebelo de Sousa, Marcelo e Salgado de Matos, André: Direito Administrativo Geral – Tomo III – Atividade administrativa, 2ª edição, Dom Quixote, 2009.

Ana Brito (56896)