A atividade administrativa encontra a sua base e os seus
limites no Art. 266 da CRP. A Administração Pública tem assim como objetivo a prossecução
do interesse público, mas encontra a sua atuação condicionada pela lei e os
direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. No entanto, a Administração
Pública ao estar apenas sujeita à lei ainda dispõe de uma margem de livre decisão,
um espaço de autonomia que decorre da interpretação e aplicação das normas e
que corresponde ao que se designa como poder discricionário. Este não deve ser
confundido com um poder arbitrário, pois trata-se de um poder jurídico regulado
e condicionado por lei, encontrando ainda outros limites da atividade
administrativa no principio da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da
imparcialidade e da boa fé.
Encontramos estes e outros limites da atividade
administrativa consagrados também no CPA. A revisão do CPA de 1991, que deu
origem ao CPA de 2015 traduziu-se na reformulação de princípios que constavam
do Código anterior – como os princípios da legalidade (Art. 3º), da prossecução
do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (Art.
4º), da igualdade (Art. 6º), da proporcionalidade (Art. 7º), da justiça (Art.
8º), da imparcialidade (Art. 9ª), da boa-fé (Art. 10º), da colaboração com os
particulares (Art. 11º), da participação dos particulares (Art. 12º), da decisão
(Art. 13º) e da gratuitidade tendencial do procedimento (Art. 15º), quer na
inclusão de novos princípios – como o principio da boa administração (Art. 5º),
os princípios aplicáveis à administração eletrónica (Art. 14º), o principio da
responsabilidade (Art. 16º), da administração aberta (Art. 17º), da segurança de
dados (Art. 18º) e da cooperação leal da Administração Pública com a União
Europeia (Art. 19º).
O principio da prossecução do interesse público e da proteção
dos direitos e interesses dos cidadãos (Art. 266/1 da CRP e Art. 4º do CPA)
sujeita a Administração a atuar apenas no âmbito do interesse público
respeitando os direitos e interesses dos cidadãos consagrados na lei e
tutelados pelo Direito, mas sendo o interesse público um conceito indeterminado
este tem de ser concretizado por lei.
Assim, surge o principio da legalidade (Art. 266/2 da CRP e
Art. 3º do CPA) que sujeita a atividade de órgãos e agentes administrativos à Constituição,
à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e
em conformidade com os respetivos fins. A doutrina clássica de Marcello Caetano
entendia o principio da legalidade como a sujeição da atividade administrativa à
lei e uma proibição de esta lesar os interesses dos particulares, no entanto a
doutrina mais recente entende que os órgãos e agentes da Administração Pública
só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos,
acentuando aquilo que a Administração Pública deve fazer em detrimento daquilo
que não deve fazer.
O principio da boa administração (Art. 81 da CRP e Art. 5º
do CPA) traduz-se numa exigência de eficiência à atuação da Administração Pública
na prossecução do interesse público, integrando assim exigências de celeridade
nas decisões, economicidade na gestão dos recursos, desburocratização e
aproximação dos serviços às populações.
O principio da igualdade (Art. 13 da CRP e Art. 6º do CPA)
obriga a Administração Pública, na sua relação com os particulares, a tratar as
situações iguais da mesma forma e as situações diferentes de forma diferente, o
que se traduz na proibição de discriminação entre várias categorias mas também
numa obrigação de diferenciação, na medida em que se pretende uma igualdade
material com vista à proteção dos mais desprotegidos pela sociedade.
O principio da proporcionalidade (Art. 7º do CPA) constitui
uma manifestação do principio do Estado de direito democrático (Art. 2 da CRP),
segundo o qual a atuação da Administração Pública não deve exceder o necessário
para a realização do interesse público, portanto a atividade administrativa deve
ser dotada de adequação – conforme os meios e os fins prosseguidos -,
necessidade - procurar lesar na menor medida os direitos e os interesses dos particulares
– e o equilíbrio (ou da proporcionalidade em sentido restrito) – exige que os benefícios
que espera alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária sejam
superiores aos custos materiais que poderá acarretar.
O principio da justiça e da razoabilidade (Art. 266/2 da CRP
e Art. 8º do CPA) remete para a conformidade da atuação da Administração Pública
com os valores do ordenamento jurídico, sendo esse o parâmetro de justiça em
questão, mas o principio tem vindo a ser decomposto e constitucionalizado em vários
como o principio da igualdade e da proporcionalidade (em 1989) e o principio da
boa fé (em 1997), servindo como base de densificação de vários princípios pelo
legislador e por isso útil à interpretação das normas no âmbito da atividade
administrativa.
O principio da imparcialidade (Art. 266/2 da CRP e Art. 9º
do CPA) exige que a Administração Pública nas relações com os particulares deve
tomar decisões determinadas exclusivamente com base em critérios objetivos de
interesse público, adequados ao cumprimento das suas funções especificas, não
se tolerando que tais critérios sejam substituídos ou distorcidos por influência
de interesses individuais ou pessoais, isto é, que “os órgãos e agentes
administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos
interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se
pronunciem”, como densificado pelo STJ.
O principio da boa fé (Art. 266/2 da CRP e Art. 10º do CPA)
condiciona a atividade administrativa e a relação da Administração Pública com
os particulares, na medida em que as sujeita a uma atuação que seja objeto de
ponderação dos valores fundamentais do Direito,
concedendo especial importância à tutela da confiança legítima – a proteção
da confiança suscitada nos particulares pela atuação da Administração,
impedindo atuações discricionárias – e à primazia da materialidade subjacente –
a conformidade material, e não apenas formal, das condutas aos objetivos do
ordenamento jurídico.
Os princípios aplicáveis á administração eletrónica (Art. 14
do CPA) surgiram na revisão do CPA de 2015 e “pretende ir de encontro à importância
que os meios eletrónicos hoje assumem, tanto nas relações interadministrativas,
como nas relações da Administração Pública com os particulares”, conforme o preâmbulo.
Não se trata de impor o modelo de Administração eletrónica mas de regulamentar
a utilização pela Administração de meios eletrónicos, sendo que o CPA reconhece
as suas limitações atuais (Art. 61º/1, 63º, 64º e 112º).
O principio da responsabilidade já tinha consagração
constitucional no Art. 22º da CRP, mas prevê-se agora no Art. 16º do CPA que “A
Administração Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício
da sua atividade”. A matéria da responsabilidade da Administração Pública
encontra-se regulada na Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
O principio da cooperação leal da Administração Pública com
a União Europeia (Art. 19º do CPA) traduz-se numa exigência da Administração Pública
prestar todas as informações requeridas, apresentar propostas ou por outra
forma colaborar com a Administração Pública de outros Estados-membros, cuja
obrigação deve ser cumprida no prazo estabelecido. Este principio surge, tal
como nos ordenamentos dos outros Estados-membros, como uma forma de aproximar a
Administração Pública dos Estados-membros ao processo de decisão da União
Europeia.
Bibliografia:
- Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Volume II. Almedina, 2016 (3ª edição), Coimbra.
- Rebelo de Sousa, Marcelo; Salgado de Matos, André. Direito Administrativo Geral - Tomo I - Introdução e princípios fundamentais. Dom Quixote, 2010 (3ª edição), Lisboa.
- Caupers, João. Introdução ao Direito Administrativo. Âncora Editora, 2013 (12ª edição), Lisboa.
- Aroso de Almeida, Mário. Teoria Geral do Direito Administrativo: O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo. Almedina, 2017 (4ª Edição), Coimbra.
Nuno Francisco
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