De acordo com o prof. Marcelo Rebelo de Sousa, os atos
materiais são condutas voluntárias da administração que unificadas pela
prossecução do mesmo fim formam operações matérias. Por sua vez, as operações
materiais consubstanciam-se em modos de atuação administrativa levada a cabo
pela Administração Pública com o intuito de modificar uma dada situação de
facto.
Os atos materiais têm um carater omnipresente no
Direito Administrativo na medida em que se relevam necessários á efetivação de
todas as tarefas da administração, são concretizadas por entidades públicas ou
privadas, surgem em todos os âmbitos da administração pública materiais e em
todos os ramos de Direito administrativo especiais. Estes encontram-se
consagrados nos artgs. 2, 5 e 151 do CPA e importam diversas classificações
conforme variados critérios.
Neste sentido, os atos materiais de acordo com um
critério ontológico, podem ser positivos, isto é, ações, ou negativos, ou seja,
omissões.
Quanto a critério de incidência, os atos materiais
podem ser externos quando incidam em relações entre vários sujeitos,
nomeadamente a administração e particulares e podem ser internos quando digam
respeito ás relações estabelecidas dentro do funcionamento da própria
administração.
Quanto á relevância jurídica, os atos administrativos
podem ser materiais e não jurídicos. Neste sentido, podemos observar que a
doutrina diverge quando ao facto de considerar que a totalidade dos atos
materiais carreguem força jurídica. Alguma doutrina nega o carater jurídico a
todos os atos materiais. Porém, o ilustre Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, não é
da mesma opinião pois considera terem carater jurídico atos materiais que
produzam efeitos de direito, tais como, os atos materiais de execução
administrativos, de acatamento de ordens hierárquicas, de atos materiais
geradores de responsabilidade civil entre outros. Todos os restantes atos
materiais por exemplo, instrumentais, não têm carater jurídico.
Quanto á relação com outros atos jurídicos podemos
verificar atos materiais instrumentais, isto é, atos praticados na
administração no seu quotidiano e que não têm ligação direta com outros atos
jurídico-públicos, como por exemplo, a introdução de uma resma de papel numa
impressora. Podemos também observar atos materiais preparatórios, que se
concretizam no decurso de um procedimento da administração e manifestam a
vontade da administração através da emissão de um ato administrativo,
nomeadamente, a inquirição de uma testemunha.
Relacionado com este critério também pertencem, atos
materiais de execução, que visam a efetivação prática de uma decisão já tomada,
tais como, a demolição de uma construção e os atos de coação direta que se
aplicam diretamente em normas jurídicas legais ou regulamentares, constituindo
uma espécie de atos externos e agressivos apenas aplicados em situações de
estado de necessidade, como por exemplo, atos praticados por um agente das
forças de segurança numa situação de rixa.
Quanto aos efeitos os atos materiais podem ser
agressivos, na medida em que constituam intromissões na esfera jurídica das
pessoas a elas sujeita (a apropriação material de um bem), podem ser atos
matérias prestadores, na medida em que atribuem vantagens (pagamento de uma
quantia em dinheiro) e atos materiais infra estruturais, por se inserirem na
prossecução futura do interesse público (construção de uma auto estrada).
Por último, quanto ao grau de intensidade do interesse
prosseguido, os atos materiais podem ser atos materiais de gestão pública, dos
quais fazem parte, atos materiais preparatórios e de execução de coação direta.
Os atos materiais encontram-se submetidos aos
princípios fundamentais da atividade administrativa e aos preceitos
anteriormente referidos do CPA (artgs. 2 e 5) e da Constituição da República
Portuguesa (artg. 266).
O principio guiador da atividade administrativa
material é o principio da proporcionalidade, na medida em que tem de existir um
equilíbrio na execução dos atos administrativos através de atos materiais para
que não se criem danos difíceis ou irreversíveis de reparar por parte dos
particulares. O regime dos atos matérias é portanto diversificado tem em conta
a diversidade dos atos materiais existentes. Torna- se ainda assim relevante
neste regime complexo, a existência do artg. 21 CRP que possibilita aos
particulares reagir contra possíveis lesões que os atos administrativos podem
acatar, através de meios jurisdicionais normais. Ainda assim, esta garantia
pode não ser suficiente se um ato material provocar direta e imediatamente uma
lesão irreversível ao particular.
Quanto às operações materiais, elas envolvem, nas
palavras do ilustre prof. Paulo Otero, uma obrigação de agir praticamente, ou
seja, ela atuam sobre uma realidade fáctica das situações concretas da vida e
têm subjacente uma atividade de realização do Direito. Exemplos de operações
matérias são, a intervenção cirúrgica hum hospital público, construção uma
obra, realizar uma busca policial, capturar um terrorista, entre outros.
As operações matérias têm uma dupla acessão. Podem ser
consideradas como um conjunto diverso de formas de atuação física
administrativa que visam conservar, modificar ou declara um realidade de facto
ou como um conjunto de atos matérias agregados á realização de um mesmo
objetivo.
Embora estas não se consubstanciem na produção de atos
jurídicos, geram efeitos jurídicos aos quais se pode extrair uma declaração
tácita de vontade administrativa.
A validade das operações materiais determina a
existência de qualquer habilitação jurídica de quem as realiza, podendo ser
assumidas como condutas voluntárias, pelo que o autor das mesmas tem de agir
conforme à norma de competência que lhe foi conferida. Por outro lado, estas
operações não podem consubstanciar condutas atentatórias da juridicidade.
As operações materiais pela sua dimensão
transformadora da realidade fáctica são vocacionadas para a implementação de
direitos fundamentais, nomeadamente para a sua prática, encontrando os direitos
fundamentais nelas, a sua expressão de agir administrativo. Nesta medida, as
operações materiais que envolvam direitos fundamentais, devem estar sujeitas ao
princípio da precedência da lei.
Estas operações também têm a sua expressão, ao nível
do princípio da boa administração e nos deveres, tarefas e vinculações
administrativas, sentido em que as operações traduzem o exercício concretizador
de competência administrativa.
Seguindo a opinião do ilustre prof. Freitas do Amaral,
as operações materiais podem ser qualificadas mediante variados critérios.
Quanto à sua estrutura, as operações materiais podem
ser instantâneas, ocorrendo num único momento, ou continuadas, prolongando-se
no tempo, que através de prestações periódicas, ou de uma única atuação.
Em razão do seu fim, as operações materiais podem
visar a conservação de uma dada situação de facto ou a modificação de um
situação já existente. Esta modificação pode ser parcial ou total, podendo
incluir a eliminação de um qualquer objeto.
Quanto ao regime jurídico as operações administrativas
podem ser de gestão pública, quando efetuadas no exercício de poderes públicos,
nomeadamente, as que impliquem exercícios de poderes de execução coerciva, tais
como, a PSP, corpos de bombeiros, GNR entre outros, e de gestão privada, ou
seja, as que estão sob égide do direito privado, nomeadamente, a exploração de
florestas e matas nacionais atividades de empresas públicas, entre outros.
Quanto ao seu significado e alcance, podem ser
internas, sempre que se efetivam dentro do âmbito da entidade publica, e podem
ser externas, quando atingem fisicamente a pessoas ou o património de outros
sujeitos de direito. Dentro das operações materiais externas importa fazer uma
subdistinção, entre operações favoráveis a particulares ou desfavoráveis a
particulares.
Quanto á sua conformidade com as leis em vigor as
operações podem ser legais ou ilegais conforme respeitem ou não as leis
aplicáveis ou as defendam.
Neste sentido, conclui-se considerando que os atos
materiais e consequentes operações materiais são como manifestações
fundamentais da atividade administrativa.
Bibliografia:
Ø Amaral,
Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Vol.II, 3º edição, 2016,
almedina, págs. 537 a 544
Ø Otero
Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, vol.I, 2016, Almedina, págs.368
a 378
Ø Sousa,
Marcelo Rebelo, Direito Administrativo Geral- Atividade Administrativa, vol.III
, 2ª edição, Almedina, págs. 447 a 453
Maria Carolina Borges,
nº 57395
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