Primeiramente importa entender o conceito de regulamento, que amplamente se caracteriza por serem atos normativos, ou seja atos jurídicos contendo normas jurídicas gerais e abstratas, que são emanados no exercício da função administrativa, no exercício de poderes jurídico-administrativos.
Ora em termos de classificação, os regulamentos podem ser de execução ou independentes.A classificação é baseada no critério de grau de dependência do regulamento em relação à Lei, na medida em que o poder regulamentar é definido por lei, sendo que os regulamentos estão posicionados numa posição de dependência em relação às normas de grau hierárquico superior. É em função da intensidade do grau de dependência do regulamento a uma lei anterior que se diferenciam os regulamentos de execução e os regulamentos independentes.
A lei constitucional, no seu art. 112º/7 visa principalmente os regulamentos de execução, ou seja, aqueles que definem condições especificas e revelam aspetos pormenorizados na aplicação prática de uma lei. Podemos mesmo dizer que podem dar resposta a questões técnicas não previstas pela Lei. O professor Marcelo Rebelo de Sousa defende que dentro dos regulamentos de execução, podemos identificar regulamentos em sentido estrito e regulamentos complementares, cuja distinção assenta no facto dos primeiros serem necessários para a aplicação de uma Lei e os segundos serem uma peça quase que “acessória”, onde estão previstos aspetos que completam promenores não regulamentados pela Lei, no entanto estes não são necessários para que a Lei seja exequível. Há ainda, por exemplo, quem defenda, nomeadamente Vieira de Andrade, que o art. 112º/5, em matérias fora da competência absoluta ou relativa da A.R., pode ser alvo de uma interpretação restritiva, na medida em que a proibição aí contida “nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de (...) interpretar, integrar, modificar suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”, não impede que no regulamento sejam resolvidas todas as questões de interpretação e integração que uma lei possa suscitar.
Os regulamentos independentes são regulamentos que a Administração edita sem referência imediata ao conteúdo de uma lei anterior que se pretenda executar, em ordem a introduzir disciplina inovadora sobre determinada matéria, ao abrigo das atribuições do órgão autor. O art. 112º/6 da Constituição da República Portuguesa refere a existência dos regulamentos independentes, que devem revestir a forma de decretos-regulamentares, constando também a sua existência no CPA, no art. 136º/3 e 2º parte do art. 136º/2 CPA. Ora então no nosso ordenamento jurídico, existe a possibilidade de emanar regulamentos, procedidos de uma norma que atribui ao órgão competência para emitir um regulamento (competência subjetiva) de conteúdo inovador acerca de determinada matéria (competência objetiva).
O poder de emanar regulamentos independentes está, contudo, sujeito a alguns limites, tais como o regulamento independente não poder derrogar disposições legais anteriores e a emissão de regulamentos independentes opõem-se a existência de áreas de reserva de atos legislativo, onde neste caso apenas são admitidos regulamentos de execução. O art. 198º/1/c) CRP vem ainda esclarecer o que não pode ser alvo de regulamentos independentes, como a introdução de desenvolvimento de matérias ao abrigo de LEIS (emanadas pela A.R.) que se limitam a enunciar princípios ou bases gerais de regimes jurídicos, na concreta medida em que o enunciado apenas pode ser realizado mediante Decreto-Lei.
Dentro dos regulamentos independentes, há ainda que diferenciar regulamentos independentes emanados pelo Governo, que conforme o art. 112º/6 tem de revestir a forma de decreto regulamentar e os regulamentos independentes emanados pelas formas de Administração Autónoma, no exercício do poder normativo que lhes é outorgado pela CRP, denominados de regulamentos autónomos.
Os regulamentos autónomos, baseiam-se no art. 227º/1/d) CRP, na medida em que atribui às Regiões Autónomas o maior poder de autorregulamentação. Quase sempre, nos casos de regulamentos de âmbito regional são considerados especiais em relação aos regulamentos governamentais (emanados pelos órgãos da República). Já foi mencionado atrás, que no caso de se tratarem de regulamentos inovadores acerca de matérias de reserva de competência dos órgãos da República, não serão válidos, por força do já referido anteriormente.
A Constituição da República Portuguesa atribui também, no seu art. 241º poder autonormação às autarquias locais, que a lei procura delimitar. A constituição exige. O entanto de base legal para a emanação de regulamentos independentes autárquicos, que se satisfaz com as leis que regulam os poderes normativos dos órgãos autárquicos, onde estão previstas atribuições e competências das Autarquias. É importante salientar que os regulamentos do Governo exercidos no âmbito dos seus poderes de tutela, prevalecem sobre os regulamentos autárquicos.
De outro lado encontram-se os Regulamentos independentes emanados pelo Governo. Uma das perguntas que tem suscitado problemas diz respeito a questão de saber que tipo de lei define a competência do Governo para poder emanar regulamentos independentes previstos no art. 112º/7 CRP. Neste sentido há doutrina como Sérvulo Correia, que analisa o art. 199º CRP e determine a competência objetiva do Governo para a emanação dos referidos regulamentos, mais concretamente o disposto na aliena g) “praticar todos os atos e tomar todas as providencias necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e a satisfação das necessidades coletivas”. A prática corrente tem sido a de emanar sob forma de decretos regulamentares, verdadeiros regulamentos independentes.
Por outro lado, é unanime da doutrina e de acordo com o art. 136º/1 e 2 CPA, que o Governo necessita de uma lei habilitante, ou seja um ato legislativo especifico, que refira que ao abrigo dessa matéria pode ser emanado um regulamento independente. O 112º/6 da CRP, vem impedir que o Governo recorra a regulamentos independentes, pelo simples facto de poder desviar-se dos requisitos e controlos específicos na produção de legislação, em vez de utilizar o instrumento correto que será o Decreto-Lei.
Pedro Neves, aluno nº 56898
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