As formas de invalidade do ato administrativo: nulidade e anulabilidade

  O ato administrativo é inválido quando afetado por um valor jurídico negativo, que o impede de produzir os efeitos jurídicos que devia produzir. Se não forem verificados os requisitos de validade, o mesmo pode ser contestado, perante a própria Administração e perante os Tribunais. Na verdade, há várias fontes de invalidade: a ilegalidade, a ilicitude ou os vícios da vontade, e, como seria de esperar, estas têm as suas consequências, isto é, sanções determinadas pela ordem jurídica. É importante referir que o direito positivo não é exaustivo na determinação das consequências da invalidade dos atos administrativos. Neste âmbito, as normas jurídicas não representam para a Administração um simples limite negativo, a ultima ratio, como sucede com os particulares, elas tocam pela positiva todos os aspetos da sua atuação, desdobrando-se por múltiplos planos e regulando questões de importância muito variável.

  A prática de um ato administrativo inválido não se encontra sempre sujeita ao mesmo regime legal. A invalidade pode assumir diferentes formas, denominadas de desvalores jurídicos. Assim, dependendo da sua gravidade, pode ser aplicável o regime da nulidade, mais severo, ou o regime da anulabilidade. É possível encontrar esta matéria regulada nos artigos 161.º a 163.º do Código de Procedimento Administrativo.

Nulidade

  Começando por analisar o regime da nulidade, este constitui a forma mais grave da invalidade. De facto, os atos da administração são nulos quando incorrem em ilegalidades tão críticas que perante elas a ordem jurídica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequente recusa de reconhecimento de efeitos jurídicos ao ato em causa, ainda que tal envolva a postergação de interesses, públicos ou privados, que de outro modo pudessem justificar a sua manutenção. Sem prejuízo daquilo que se encontra expresso em legislação especial, a nulidade dos atos administrativos é excecional, só existindo nos termos do artigo 161.º Nº1 do CPA, nos casos para os quais “a lei comine expressamente essa forma de invalidade”. Nesta medida, o elenco de âmbito geral previsto no artigo 161.º Nº2 CPA, para além dos casos previstos na já referida legislação especial, parece dar resposta a todos os tipos de situações de ilegalidade grave até hoje identificados, em que é justificável a aplicação da sanção da nulidade aos atos administrativos. Contudo, tal não significa que o teor literal do artigo em causa, que consagra um regime de taxatividade legal das causas de nulidade dos atos administrativos não deixando espaço para situações de nulidade por natureza, tenha sido bem-recebido aquando da discussão pública a que o projeto de revisão do CPA foi submetido.

  Assim, do regime da nulidade podemos retirar vários traços característicos:

- O ato nulo é totalmente ineficaz desde o início, tal como estipulado no artigo 162.º Nº1 do CPA, “independentemente da declaração de nulidade”. Nomeadamente, a não produção de efeitos é uma apreciação jurídica e não uma verificação factual.
- A nulidade é insanável, quer por decurso do tempo, quer por ratificação: é por esta razão que o artigo 162.º Nº2 do CPA estabelece que a nulidade é “invocável a todo o tempo por qualquer interessado”, e, o artigo 164.º Nº1 do CPA institui que as normas que regulam a competência para a anulação administrativa dos atos inválidos e a sua tempestividade são aplicáveis à ratificação do ato administrativo.
- O ato que é nulo não é suscetível de ser transformado em ato válido. Porém, tal não significa que, como diz o artigo 162.º Nº3 CPA, respeitando os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, entre outros princípios jurídicos constitucionais associados ao decurso do tempo, não possam ser atribuídos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos.
- Os atos nulos podem ser objeto de reforma ou conversão, como se pode verificar através da leitura do artigo 164.º Nº4 CPA.
- Os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um ato nulo, uma vez que este não produz efeitos, logo nenhum dos seus imperativos é obrigatório. O ato nulo não tem força jurídica, não é vinculativo, e, não tem qualquer força executiva ou executória. Dito isto, se mesmo assim a Administração impor a execução de um ato nulo, através do recurso da força, os particulares têm o direito de resistência passiva, direito esse que decorre do artigo 21.º da Constituição da República Portuguesa.
- A nulidade do ato pode ser conhecida, também a todo o tempo por qualquer autoridade administrativa ou qualquer tribunal (162.º Nº2 CPA). De igual modo, por força do artigo 134.º Nº2 CPA, a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo.
- Da leitura do artigo 162.º Nº2 CPA resulta a ressalva de que a nulidade dos atos administrativos nem sempre pode ser invocada a todo o tempo, estando por vezes sujeita a prazos em certos domínios abarcados pela lei especial. É o que sucede, a título de exemplo, com os casos previstos no artigo 69.º Nº4 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação. Fora estes casos, a nulidade pode ser declarada, a todo o tempo, com efeitos erga omnes, por qualquer tribunal ou órgão da Administração Pública (162.º Nº2 CPA). Isto uma vez que se parte do pressuposto de que o ato nulo é completamente improdutivo, logo a tal declaração não será mais do que o reconhecimento de uma evidência jurídica em casos raros.
-  O reconhecimento judicial da existência de uma nulidade toma a forma de declaração de nulidade, tendo uma natureza meramente declarativa.

Anulabilidade

  O regime-regra em matéria de invalidade dos atos administrativos é o regime da anulabilidade, constituindo este uma sanção menos grave, pelo que a necessidade de reposição do interesse público violado, que conduza à eliminação dos efeitos do ato jurídico viciado, tem que ser compatibilizada com os outros interesses públicos ou privados, orientados à preservação dos efeitos do ato jurídico viciado. Efetivamente, a relevância da anulabilidade varia consoante as diversas categorias de atos administrativos, tratando-se do desvalor desigual, e por isso mais frequente, dos atos e contratos administrativos, sendo praticamente irrelevante no que diz respeito aos regulamentos.

  Do regime da anulabilidade podemos retirar vários traços característicos:

- O ato anulável é juridicamente eficaz, embora seja inválido. Ou seja, como estabelece o artigo 163.º Nº2 do CPA, este produz os seus efeitos jurídicos até ao momento em que venha a ser anulado pelos Tribunais Administrativos ou pela própria Administração.
- A anulabilidade é sanável tanto pelo decurso do tempo, como por ratificação, reforma ou conversão (artigo 164.º Nº1 CPA).
- O ato anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os seus destinatários, enquanto não for anulado. Significa isto que aos funcionários públicos não assiste o direito de desobediência, nem aos cidadãos o direito de resistência, visto que o ato goza da chamada presunção de legalidade até ser anulado.
- O ato anulável só pode ser impugnado por um prazo estabelecido pela Lei, este que é geralmente curto.
- O pedido de anulação só pode ser feito perante um tribunal administrativo.
- Se por um lado a sentença proferida por um ato nulo é a declaração de nulidade, o ato anulável é anulado, isto é, a sua sentença é de anulação. Desta maneira, a sentença judicial de anulação tem natureza constitutiva.
- O artigo 163.º Nº 5 CPA, nas suas alíneas de a) a c), prevê os casos em que o efeito anulatório não é produzido, limitando a relevância invalidante da ilegalidade, da ilicitude ou dos defeitos da vontade.
- A anulação contenciosa de um ato administrativo produz efeitos retroativos ao momento da sua prática.

Âmbito de aplicação da nulidade e da anulabilidade

  Se por um lado, no Direito administrativo Português a anulabilidade constitui a regra geral, por outro a nulidade tem caráter excecional. Por conseguinte, isto deve-se a razões de certeza e de segurança da ordem jurídica, na medida em que, sendo o regime da nulidade invocável a todo o tempo, surge a dúvida sobre a legalidade ou validade dos atos. É essencial que num curto espaço de tempo as dúvidas sejam esclarecidas, e que consequentemente os atos da Administração possam ser definidos como válidos ou inválidos.

  Como já foi exposto anteriormente, o artigo 161.º do CPA, no seu Nº1, determina que a lei é que delimita de forma expressa os casos em que os atos são nulos, situações essas que vêm posteriormente enumeradas no Nº2 do mesmo artigo. Isto não quer dizer que não hajam leis especiais, sendo que a lei adota uma técnica de enumeração dos casos de nulidade através de um inventário de situações-tipo.

Nulidade e inexistência do ato administrativo

  Antes do novo Código de Procedimento Administrativo, uma grande parte da jurisprudência e da doutrina entendia que nulidade e inexistência eram sinónimos, ou seja, que o ato nulo era um ato juridicamente inexistente, e que a inexistência jurídica seria o mesmo que a nulidade. Diogo Freitas do Amaral não partilhava o mesmo ponto de vista, sendo que até hoje distingue a nulidade da inexistência.

  Na prática o regime jurídico da inexistência é muito idêntico com o da nulidade, aplicando-se por regra à primeira o regime jurídico da última. Todavia, entre tais regimes a identificação não é total. Por um lado, o ato nulo é um ato em que a falta ou viciação particularmente grave de um elemento essencial não impede que se identifique o tipo legal em que se insere. Pelo contrário, os atos administrativos inexistentes não possuem os elementos estruturais constitutivos que permitam identificar um tipo legal de ato administrativo. De igual modo, na nulidade o ato administrativo é existente, embora ferido de nulidade pela lei. Já no que toca à inexistência, não estando os requisitos mínimos de identificabilidade verificados, não há ato administrativo, bem como também serão inexistentes as decisões administrativas aplicadoras de leis feridas de inexistência jurídica. Para além disto, se o novo CPA admite o aproveitamento de partes do ato nulo através da reforma ou de conversão (artigo 164.º Nº3), tal admissão é impensável quanto aos atos juridicamente inexistentes. Enfim, os casos da nulidade do ato encontram-se estipulados no artigo 161.º Nº1 do CPA, já os casos de inexistência não são indicados em nenhuma lista situação-tipo, cabendo à doutrina a possibilidade de enumerar os mesmos casos.

Cumulação de formas de invalidade

  Finalmente, há que se considerar a hipótese de um mesmo ato culminar simultaneamente formas de invalidade distinta, sendo inválido a mais de um título. Designadamente, se todas as fontes de invalidade que afetam o ato gerarem anulabilidade, o ato será anulável. Adicionalmente, se todas as fontes de invalidade forem geradoras de nulidade, o ato será nulo. Por último, se, considerando as causas de invalidade do ato, este for ao mesmo tempo anulável e nulo, prevalecerá o regime mais forte: o da nulidade. Aqui, é relevante ter presente que só as causas de nulidade poderão ser invocadas a todo o tempo, ou seja, se a impugnação contenciosa não for feita dentro dos limites do prazo normal, já não será possível alegar as causas de anulabilidade que porventura afetassem o ato, uma vez que, entretanto, já a sanação por decurso de tempo terá ocorrido. Como resultado, fora do prazo legal a ação impugnatória só pode ter por fundamento causas de nulidade.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, O novo código do procedimento administrativo, 3ª edição, Almedina, 2016

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016

ANDRADE, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo, 2ª edição, Coimbra, 2011

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2010

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral, Atividade Administrativa, III, 2ª edição, Dom Quixote, 2006

Mariana Nunes

N.º de aluno 56984