Invalidades e Vícios do Acto Administrativo

Invalidades e Vícios do Acto Administrativo

Neste post irei debruçar-me sobre a temática das invalidades e dos vícios do acto administrativo.

Em primeiro lugar cabe identificar quais são as invalidades do acto administrativo habitualmente tratadas pela doutrina, estas são a ilegalidade, a ilicitude e a invalidade.

 O Professor Diogo Freitas do Amaral entende por invalidade do acto administrativo," o valor jurídico negativo que afecta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir".

Ou seja, se o ato não observar requisitos de validade, este ato é inválido, e portanto pode ser contestado perante a própria Administração, e perante os tribunais.

Ilegalidade

Durante muito tempo considerou-se que a ilegalidade era a única fonte de invalidade, entendia-se que todo o acto administrativo ilegal era inválido, e que todo o acto administrativo inválido o era por ser ilegal. Actualmente essa visão já não perdura e temos uma diferente configuração.

Por ilegalidade do acto administrativo entede-se basicamente uma situação em que o acto administrativo é contrario à lei.

As ilegalidades,  podem ser de natureza orgânica, formal, ou material.

A ilegalidade do acto administrativo pode revestir várias formas, os chamados vícios do acto administrativo - e são elas:

1.      usurpação de poder (ilegalidade orgânica)

2.      incompetências (ilegalidade orgânica)

3.      vício de forma (ilegalidade formal)

4.      violação da lei (ilegalidade material)

5.      desvio de poder (ilegalidade material)

1. A usurpação de poder consiste na ofensa, por um órgão da Administração Pública, ao princípio da separação de poderes, através da prática de acto incluído nas atribuições do poder judicial ou do poder administrativo.

Podemos dividir este vício em usurpação do poder legislativo (a Administração pratica um acto que pertence às atribuições do poder legislativo) e usurpação do poder judicial (a Administração pratica um acto que pertence às atribuições dos Tribunais).

2. Segue-se a incompetência que consiste na prática, por um órgão da Administração, de um acto incluído nas atribuições ou nas competências de outro órgão da Administração.

Esta pode revestir várias modalidades. São elas:

·        incompetência absoluta - quando um órgão da Administração pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertence. A incompetência abslotuta ocorre em duas situações: quando o órgão legalmente competente para a prática do acto pertence a uma pessoa coletiva diferente daquela a que pertence o autor do acto, mas a uma unidade de atribuições (ministério ou secretaria regional) diversa; e quando o poder exercido pelo órgão que praticou o acto não é legalmente cometido a órgão algum (ou seja, é um poder que não existe na ordem jurídica. Esta incompetência é por vezes designada como incompetência por falta de atribuições

·        incompetência relativa - quando um órgão de uma pessoa colectiva pública pratica um acto que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva.

·        incompetência em razão da matéria - quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão da Administração em função da natureza/matéria dos assuntos

·        incompetência em razão da hierarquia - quando há invasão de poderes conferidos a outro órgão em função grau hierárquico, por exemplo, quando o subalterno invade a competência do superior, ou quando o superior invade a competência própria ou exclusiva do subalterno.

·        incompetência em razão do lugar - quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão em função do território.

·        incompetência em razão do tempo - quando um órgão da Administração exerce os seus poderes legais em relação ao passado ou em relação ao futuro; a competência tem de ser estabelecida em relação ao presente, salvo se a lei, excepcionalmente, o permitir.

3.Seguindo para o vício de forma que afecta os atos administrativos praticados com desrespeito aos seus requisitos objetivos formais de legalidade. Consiste na carência de forma legal ou formalidades essenciais e comporta três modalidades:

·         falta de formalidades anteriores à pratica do acto; exemplo:falta de audiência prévia

·         falta de formalidades relativas à prática do acto;

·         carência de forma legal.

4.Quanto à violação da lei este é o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. Este vício configura uma ilegalidade de natureza material, o que significa que a substância do acto administrativo é contrária a lei.
O vício de violação de lei produz-se quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decide coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decide quando a lei manda decidir algo.

Comporta várias modalidades:

·         Falta de base legal para prática do acto

·         Incerteza, Ilegalidade ou Impossibilidade do conteúdo do acto administrativo;

·         Incerteza, Ilegalidade ou Impossibilidade do objecto do acto administrativo;

·         Inexistência ou Ilegalidade dos pressupostos relativos ao conteúdo ou ao objecto.

·         Ilegalidade dos elementos acessórios incluídos pela Administração no conteúdo do acto;

·         qualquer outra ilegalidade do acto administrativo insusceptível de ser reconduzida a outro vício.

O vício de violação de lei é também doutrinalmente empregue para garantir o carater fechado da teoria dos vícios do ato administrativo: nestes termos, padecem de violação de lei os atos administrativos ilegais cuja ilegalidade não se possa reconduzir a qualquer dos outros vícios, tendo, portanto, este vício caráter residual.

5. Por fim, o desvio de poder consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir; há uma discrepância entre o fim legal e o fim prosseguido pela administração.

O desvio de poder é um vício funcional, ou seja, decorre da preterição de requisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos atos administrativos.

As duas modalidades do desvio de poder são:

·          o desvio de poder por motivo de interesse público (quando a Administração visa alcançar um fim de interesse público, embora diverso daquele que a lei impõe);

·          o desvio de poder por motivo de interesse privado (quando a Administração não prossegue um fim de interesse público mas um fim de interesse privado, por exemplo através da corrupção ou favorecimento de familiares)

O desvio de poder é um vício típico dos atos praticados ao abrigo de margem de livre decisão, pois nos atos administrativos vinculados os requisitos funcionais de legalidade são de reduzida importância.

As situações de desvio de poder, sobretudo doloso, são normalmente dissimuladas pelos seus responsáveis, designadamente através da ocultação dos verdeiros motivos na fundamentação do ato. O desvio de poder é, portanto, muito difícil de provar, o que explica que a sua teorização, especialmente em voga nos anos quarenta e cinquenta do século XX, assuma actualmente contornos secundários e seja em grande parte votada ao esquecimento. Além disso, a moderna construção do princípio da imparcialidade, muito mais objetiva e rigorosa que a clássica teoria do desvio de poder, permite atualmente ultrapassar algumas das suas limitações intrínsecas.

 Ilicitude

Geralmente esta coincide com a ilegalidade, ou seja, o acto é ilícito por ser ilegal. Contudo, há casos em que um acto é ilícito sem ser ilegal: ofensa de direito absoluto do particular, violação do contrato não administrativo, ofensa de bons costumes e ordem publica e acto que contenha usura.

Invalidade

As Formas de Invalidade:

São duas as consequências que a lei determina para actos administrativos inválidos: a Nulidade e Anulabilidade (artºs 161º e segs do CPA). Parte da doutrina admite ainda a inexistência como invalidade, no entanto não me debruçarei sobre a inexistência dado o  Professor Vasco Pereira da Silva com ela não concordar.

A Nulidade, expressa no artigo 161.do CPA, é para o Professor Freitas do Amaral a forma mais grave de invalidade, tendo carater excepcional e causas taxativas. Contudo, o Professor Vasco Pereira da Silva discorda, remetendo para o artigo 161º do CPA, onde esta regra da excepcionalidade não existe.

O problema justificativo que se tem colocado na doutrina portuguesa é o de saber se o artigo 161º do CPA consiste numa enumeração taxativa ou meramente enunciativa.

Há outros entendimentos sobre o artigo 161º, nomeadamente o do Professor Fausto Quadros, que considera que o artigo à luz do CPA de 2015 quer fazer renascer a figura da inexistência como uma forma de invalidade e à necessidade de introduzir esse conceito.

A nulidade é, para o Professor Vasco Pereira da Silva, aplicada não taxativamente às situações enumeradas no artigo, mas antes de acordo com a maior gravidade da lesão das mesmas, sendo, por conseguinte, a anulabilidade aplicada às situações menos graves no caso concreto.

A nulidade tem as seguintes características:

·        o acto nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produz qualquer efeito;

·        a nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão;

·        os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo;

·        se mesmo assim a Administração quiser impor pela força a execução de um acto nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (Artº 21º CRP);

·        um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo

·        o pedido de reconhecimento da existência de uma nulidade num acto administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e não apenas perante os Tribunais Administrativos (art.162º, nº2 CPA)

A declaração jurisdicional de nulidade constitui o objecto de uma ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo (CPTA, art.50º, nº1). Portanto, quando se vai a tribunal impugnar um ato nulo, o que o tribunal administrativo faz é declarar a sua nulidade.

Afirma o Professor João Caupers que “o ato nulo não produz efeitos – o que não significa que não possa acarretar consequências; a não produção de efeitos é uma apreciação jurídica e não uma verificação factual”, deste modo, “assiste aos funcionários públicos confrontados com um ato nulo o direito de desobediência e aos cidadãos, em circunstâncias idênticas, o direito fundamental de resistência (cfr. artigo 21º da CRP)”.

A Anulabilidade

É uma forma menos grave da invalidade e tem características distintas às da nulidade (Artº 163º CPA):

·         O acto anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado; Enquanto não for anulado, produz efeitos jurídicos como se fosse válido

·         a anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão; (art.164º, nº1, do CPA). Ou seja, o ato anulável acaba por convalidar se não for objecto de nenhuma anulação administrativa oficiosa ou de anulação jurisdicional;

·         não é possível opor qualquer resistência à execução forçada de um acto anulável. A execução coactiva de um acto anulável é legítima, salvo se a respectiva eficácia for suspensa;

·        o acto anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece;

·        o pedido de anulação só pode ser feito perante um Tribunal Administrativo.

Tem legitimidade para impugnar o acto anulável o interessado na sua anulação ou o Ministério Público dentro de um certo prazo (art.163º, nº3 e 4, do CPA e art.58º do CPTA). Este pedido pode ser feito perante a Administração Pública ou perante um tribunal administrativo competente.

A sentença proferida pelo tribunal sobre um ato anulável é uma sentença de anulação ao contrário da sentença proferida sobre o ato nulo que como já visto é meramente declarativa. Por outras palavras: o ato nulo é declarado nulo; o ato anulável é verdadeiramente anulado.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de – TEORIA GERAL DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 2016, 3ª edição;

AMARAL, Freitas do, Curso de Direito Administrativo – vol.II, 3ªed., Almedina, 2016

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ªed., Âncora editora, 2009

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de – Direito administrativo geral: actividade administrativa, Tomo III, 2º Edição. Lisboa: Dom Quixote, 2009.

Vasco Pereira da Silva, Aulas Teóricas na Regência da turma B de Direito Administrativo II

Inês Amores da Silva, 29879