O Professor
Freitas do Amaral refere que a importância do contrato administrativo decorre
do seu âmbito de aplicação, ou seja, da determinação dos tipos contratuais
legalmente admissíveis e das condições em que a Administração, para prosseguir
as suas atribuições, pode recorrer à via contratual.
Importa frisar então que, segundo o
Professor Vasco Pereira da Silva, um contrato administrativo é efetivamente um
contrato celebrado por um contraente público, que poderá ser a Administração
Pública tradicional ou algum ente privado, ao qual tenham sido delegados e
concebidos o exercício de funções materialmente administrativas, para a
prossecução dessas atribuições, carecendo de utilizar o instrumento típico de Direito
Administrativo.
Deste modo, a Administração admite a
possibilidade de utilização da figura do contrato genericamente, até como
alternativa à prática de atos administrativos ou à celebração de contratos de
direito privado (artigo 278.º do CCP e artigo 200.º, número 3 do CPA).
Sendo um modo de exercício da função
administrativa, o contrato administrativo – traçado pelo Direito Administrativo
– acaba por ser caracterizado como um acordo
de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica
administrativa.
Relativamente aos critérios de classificação,
é relevante ver o artigo 1.º, número 6 do CCP que afirma essencialmente que são
administrativos os contratos que como tal sejam classificados por lei (por
expressa determinação legal). Para além desta determinação legal, os contratos
podem ser administrativos nos casos em que é relevante a vontade das partes,
isto é, quando as partes decidem submetê-los a um regime substantivo e de
direito público, ou inserindo cláusulas diretamente no contrato, ou remetendo
para o regime substantivo dos contratos administrativos, previsto no Código dos
Contratos Públicos – alínea a).
Por exemplo, sempre que as partes
insiram cláusulas em que se preveja a titularidade do poder de modificação
unilateral do contrato, por razões de interesse público ou a resolução, ou
seja, a extinção do contrato por meras razões de interesse público estaremos
indiretamente perante a imposição da sua submissão a um regime administrativo,
logo estaremos perante contratos administrativos.
A alínea b) do mesmo artigo refere que são também contratos
administrativos os que tenham por objeto o exercício de poderes públicos, ou
seja, enquanto os anteriormente falados são os típicos contratos
administrativos de matriz francesa, – como refere o Professor Vasco Pereira da
Silva – os outros são os contratos de direito público, existentes no direito
alemão. Isto porque no direito alemão, os contratos mencionados na alínea a) são considerados contratos de
direito privado, logo, seriam regidos pelo Código Civil (entendem-se aqui os
contratos de empreitadas, de obras públicas, de prestação de serviços, de
aquisição de bens). Deste modo, a Doutrina Alemã criou uma figura diferente
onde está em causa a submissão a um regime substantivo de Direito
administrativo, na medida em que estes serão os contratos onde se pretende
substituir a prática de um ato. Efetivamente, serão contratos que aparecem como alternativa em substituição da prática de
atos ou de regulamentos, ou de atos no procedimento, destinados à aprovação de
um ato ou de um regulamento administrativo.
Nos termos da alínea c), serão contratos administrativos aqueles que tenham por
objeto coisas públicas, isto é, bens de domínio público, e aquele que tenham
por objeto o exercício de funções públicas.
A alínea d) afirma que são ainda contratos públicos os contratos que
a lei submeta a um procedimento de formação regulado por normas de direito
público e em que a prestação do cocontratante possa condicionar ou substituir,
de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Em suma, a alínea a) do artigo mencionado refere que são contratos
administrativos aqueles que como tal sejam qualificados por força da lei ou da
vontade das partes. Poderão ainda caber nesta categoria aqueles que forem
submetidos a um regime substantivo de direito público. Por outro lado, as alíneas b) e c) referem-se a contratos
com objeto passível de ato administrativo e aos contratos sobre o exercício de
poderes públicos. Trata-se de uma consequência do alargamento do âmbito da
utilização do contrato administrativo (artigo 278.º do CCP). Finalmente, a alínea d) leva o Professor Freitas do
Amaral a concluir que haverá contratos públicos que não serão contratos
administrativos, em virtude de não se verificar a condição prevista na segunda
parte da alínea.
O legislador português decidiu
preservar a realidade a que corresponde o conceito de contrato administrativo,
na medida em que aumentou bastante a sua regulação face a diplomas anteriores e
não seguiu a corrente doutrinária que defendia o fim da autonomia do contrato
administrativo, face ao conceito de contrato público.
Importa ainda referir que o contrato
administrativo ainda é uma opção alternativa na nossa ordem jurídica. Assim, o
artigo 278.º do CCP confere à Administração uma habilitação genérica para, em
vista da prossecução das suas atribuições, recorrer à via contratual, sendo os
únicos limites a lei e a natureza das relações a estabelecer. De facto, se não
existir nenhuma disposição legal que proíba expressa ou implicitamente o
recurso à figura do contrato administrativo e se a natureza da relação a
estabelecer for compatível com tal forma de atuação, a Administração pode, em
princípio, utilizar o contrato em alternativa ao ato administrativo para
constituir, modificar ou extinguir relações jurídicas administrativas. Tal como
refere o Professor Vasco Pereira da Silva, a atualmente a Administração Pública
“tem um pronto-a-vestir de formas de atuação administrativa”.
BIBLIOGRAFIA:
- Amaral, Diogo
Freitas, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3º edição, 2016, Almedina
- Aulas Teóricas de
Direito Administrativo, do Professor Vasco Pereira da Silva
Diva Gonçalves,
n.º 57108
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