As garantias dos particulares podem ser definidas como “os
meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar as
violações do direito objetivo, as ofensas dos direitos subjetivos ou dos
interesses legítimos dos particulares ou o demérito da ação administrativa, por
parte da Administração Pública”, ou mais sucintamente por “os meios jurídicos
de defesa dos particulares contra a Administração Pública”. Essencialmente, existem
três modalidades, as garantias políticas, as garantias administrativas e as
garantias contenciosas, as garantias administrativas distinguem-se por serem efetivadas
através da atuação e decisão de órgãos da Administração Pública.
As garantias administrativas efetivam-se utilizando os
instrumentos de controlo de mérito e de legalidade dos órgãos da Administração
Pública, bem como de uma forma mista, estes instrumentos correspondem a mecanismos
de controlo da sua atividade, criados por lei. As garantias de legalidade visam
apreciar a ilegalidade do ato, por outro lado, as garantias de mérito visam
apreciar o mérito do ato em si, tendo em conta a realidade e ponderando a sua
conveniência, adequação e oportunidade.
As garantias petitórias têm na sua base um pedido dos
particulares à Administração Pública, existindo ou não um ato administrativo praticado
previamente que possa ser invocado, por outro lado, as garantias impugnatórias
têm na sua base uma impugnação de um ato administrativo, pressupondo a existência
de um ato praticado previamente. Neste post vou abordar em especial as
garantias impugnatórias.
As garantias impugnatórias são garantias administrativas, em
que perante um ato administrativo já praticado, os particulares tem
legitimidade por lei a impugnar esse ato, isto é, a ataca-lo com determinados
fundamentos, com vista à sua revogação, anulação administrativa ou modificação
(Art. 184º / 1 e 2 do CPA). Estas podem ser definidas sucintamente como “os
meios de impugnação de atos administrativos perante os órgãos da Administração
Pública”. As principais espécies são quatro (Art. 191º a 199º do CPA): reclamação,
recurso hierárquico, recurso administrativo especial, recurso tutelar.
A reclamação é “o meio de impugnação de um ato
administrativo perante o seu próprio autor”. Esta garantia tem como base a
circunstância de os atos administrativos poderem ser revogados, anulados ou
modificados pelo órgão que os praticou. Por regra, pode reclamar-se de qualquer
ato administrativo, até mesmo de uma omissão ilegal do ato (Art. 184º / 1 / b)
do CPA), no entanto, não é possível reclamar do ato que decida uma anterior
reclamação ou recurso administrativo, salvo com fundamento em omissão de pronúncia
(Art. 191º / 2 do CPA), caso contrário todas as decisões de reclamações seriam
sempre suscetíveis de novas reclamações. O regime da reclamação tem natureza
facultativa, isto é, a sua não utilização não preclude o uso de outros meios de
impugnação. A reclamação, quando interposta, suspende o prazo de impugnação
contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação
da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do
respetivo prazo legal (Art. 190º / 3 do CPA). No entanto, a suspensão do prazo
não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência
da impugnação administrativa nem de requerer a adoção de providências
cautelares (Art. 190º / 4 do CPA). Deste modo, o legislador visa incentivar a
utilização de meios de impugnação administrativa. O prazo-regra para o
particular apresentar uma reclamação é de 15 dias (Art. 191 / 3 do CPA) e o
prazo para o órgão competente decidir sobre a reclamação é de 30 dias (Art. 192º
/ 2 do CPA). Em caso de silêncio do órgão competente, segue-se o novo regime de
reação contra a omissão de atos ilegais – recurso administrativo ou ação de
condenação à prática do ato devido (Art. 192º / 3 do CPA).
O recurso hierárquico é “a garantia administrativa dos
particulares que consiste em requerer ao superior hierárquico de um órgão
subalterno a revogação ou anulação de um ato administrativo ilegal por ele
praticado ou a prática de um ato ilegalmente omitido pelo mesmo”. No caso da
impugnação de atos ilegais como no da reação contra a omissão ilegal de atos, o
superior hierárquico pode substituir-se ao órgão subalterno, exceto se este
tiver competência exclusiva, caso em que o superior hierárquico apenas pode
ordenar ao subalterno a prática de atos que lhe afigurem adequados (Art. 197º
do CPA). O recurso hierárquico tem sempre uma estrutura tripartida: o
recorrente, é o particular que interpõe o recurso; o recorrido ou órgão a quo, o órgão subalterno de cuja decisão
se recorre; o órgão decisório ou órgão ad
quem, o órgão superior para quem se recorre e que deve legalmente decidir o
recurso. São pressupostos do recurso hierárquico: a existência de hierarquia;
que tenha sido praticado ou omitido um ato administrativo por um subalterno; e
que este subalterno não goze por lei de competência exclusiva. A distinção entre
recursos hierárquicos necessários e facultativos (Art. 185º / 1 do CPA) afigura-se
relevante na compreensão do regime do recurso hierárquico: a regra é o recurso
hierárquico facultativo (Art. 185º / 2 do CPA) “é o que respeita a um ato verticalmente
definitivo, ou à omissão ilegal dele de que já cabe ação contenciosa”; a exceção
é o recurso hierárquico necessário (Art. 189º e 190º do CPA), “é aquele que é
indispensável para se atingir um ato verticalmente definitivo que possa ser
impugnado contenciosamente”; os atos verticalmente definitivos caraterizam-se
por não poderem ser diretamente impugnados ao órgão que os praticou perante os
tribunais administrativos.
Quanto ao regime da interposição do recurso pelos
particulares: este inicia-se com a interposição do recurso, este é “dirigido ao
mais elevado superior hierárquico do autor do ato ou da omissão, se a competência
para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada” (Art. 194º / 1 do CPA), mas
o recurso tem de ser apresentado ao órgão subalterno, o qual fará depois seguir
para o órgão superior hierárquico, a fim de que este o aprecie e decida (Art.
194º / 2 do CPA); prazo de interposição, se o recurso hierárquico tiver por
objeto a impugnação de um ato, e este tiver de ser notificado ao interessado ou
interessados, “o prazo do recurso só corre a partir da data da notificação”
(Art. 188º / 1 CPA). nos restantes casos, o prazo conta-se a partir da publicação,
notificação ou conhecimento do ato ou da sua execução, conforme o que ocorre
primeiro (Art. 188º / 2 do CPA), “quando a lei não fixe prazo diferente, é de
30 dias o prazo para a interposição do recurso hierárquico necessário” (Art.
198º / 1 do CPA), se o recurso hierárquico tiver por objeto contestar a omissão
ilegal de um ato, o prazo para a respetiva interposição conta-se a partir da
data do incumprimento do dever de decisão (Art. 188º / 3 do CPA).
Os recurso administrativos especiais (ou recursos hierárquicos
impróprios) são os “recursos administrativos mediante os quais se impugna um
ato praticado por um órgão de certa pessoa coletiva pública perante outro órgão
da mesma pessoa coletiva que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre ele
poderes de supervisão”. Só existem estes recursos especiais nos casos
expressamente previstos por lei (Art. 199º do CPA).
O recurso tutelar, também abrangido na categoria dos recurso
administrativos especiais, surge autonomizado na sua designação (Art. 199º / 3
a 5 do CPA), “é o recurso administrativo interposto de um ato ou omissão de uma
pessoa coletiva autónoma, perante um órgão de outra pessoa coletiva pública que
sobre ela exerça poderes de tutela ou de superintendência”. No entanto, é
pressuposto da existência do recurso tutelar a sua consagração expressa na lei
(Art. 199 º /1 do CPA). Por outro lado, o recurso tutelar só pode ter por fundamento
a inconveniência ou a inoportunidade do ato recorrido nos casos em que a lei
estabeleça uma tutela de mérito (Art. 199º / 3 do CPA). O órgão superior hierárquico,
quanto à sua competência decisória, só pode modificar ou substituir o ato
recorrido se a lei conferir a este poderes de tutela substitutiva (Art. 199º /
4 do CPA).
- Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo, Volume II. Almedina, 2016 (3ª edição), Coimbra.
- Almeida, Mário Aroso de. Teoria Geral do Direito Administrativo: O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo. Almedina, 2017 (4ª Edição), Coimbra.
- Caupers, João. Introdução ao Direito Administrativo. Âncora Editora, 2013 (12ª edição), Lisboa.
Nuno Francisco
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