Revogação e Anulação Administrativa

Com este post pretendo aflorar as principais diferenças entre a revogação e a anulação administrativa.

De acordo com o art. 165º nº1 CPA “a revogação é um acto administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro acto, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade”.

Na revogação, o autor do acto revogatório exerce uma competência dispositiva idêntica à que está na origem do acto revogado, desenvolvendo uma função de administração activa, com um sentido negativo, eliminando a disciplina do acto revogado, sem no entanto introduzir uma nova.

A possibilidade de revogação é justificada pela prossecução do interesse público quando se verifique uma inconveniência do acto, por juízo de mérito.

A revogação pode surgir também enquanto sanção administrativa, a chamada revogação sancionatória, devido ao incumprimento por parte do particular de cláusulas, deveres ou obrigações que o acto primário lhe impunha, prosseguindo tal revogação fins de defesa da legalidade e do interesse público.

 Por força do princípio da segurança jurídica e da tutela da confiança torna-se compreensível que, em regra, a revogação só produza efeitos para o futuro (art. 171º nº1 1ª parte CPA) – eficácia ab-rogatória ou ex nunc. No entanto, é também possível ocorrerem revogações com eficácia retroactiva quando esta seja favorável aos interessados ou estes concordem com a mesma e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis (art.171º nº1 2ª parte CPA).

Quanto à anulação administrativa, esta encontra-se definida no art. 165º nº2 CPA como “acto administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro acto, com fundamento em invalidade”.

O autor da anulação administrativa exerce um poder de controlo, de forma a repor a legalidade frustrada, com vista a reintegrar a ordem jurídica violada através da supressão da infracção cometida pela prática do acto ilegal.

Atendendo ao facto de o acto primário padecer de invalidade originária, entende-se a sua eficácia como retroactiva, de forma a eliminar todos os efeitos do acto anulado, reportando a sua eficácia ao momento da prática do mesmo, destruindo-se assim os efeitos por este produzidos (art.171º nº3 1ª parte CPA).

Regra geral, os actos administrativos podem ser anulados no prazo de 6 meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade, ou, tratando-se de um caso de erro do agente, desde o momento em que o erro cessa, desde que ainda não tenham ocorrido 5 anos desde a emissão do acto (art.168º nº1 CPA); no caso de se tratar de actos constitutivos de direitos, o prazo é de 1 ano a contar a partir da data da sua emissão (nº2 do mesmo artigo).

Nos termos do art. 165º CPA, a revogação e a anulação administrativa são actos administrativos. Assim, recaindo os seus efeitos jurídicos sobre actos anteriormente praticados, a sua existência está vinculado um acto preexistente, pelo que estes actos são actos secundários, sendo-lhes aplicáveis as regras e princípios do regime jurídico dos actos administrativos.

O seu conteúdo é a extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo acto revogado ou anulado e o seu objecto é o próprio acto revogado ou anulado. Em suma, com a extinção do acto anterior (tanto por via de revogação como por anulação administrativa) desaparecem os respectivos efeitos jurídicos.

Encontram-se consagrados no art. 166º CPA os casos em que não são admissíveis a revogação ou a anulação administrativa e no art. 167º CPA os condicionalismos aos mesmos.

Na primeira parte do nº1 deste último artigo, verifica-se que não é permitido aos órgãos administrativos revogar actos que tenham sido praticados ao abrigo de poderes vinculados ou em obediência a uma imposição legal.

Por outro lado, a 2ª parte do mesmo artigo impede que os órgãos administrativos revoguem actos administrativos válidos quando dele resultem para o seu autor obrigações legais ou direitos irrenunciáveis. O desrespeito deste preceito tornará a revogação ilegal.

Por outro lado, actos constitutivos de direitos podem também ser revogados, embora dentro dos limites estabelecidos no art. 167º nº 2 CPA, esclarecendo o nº3 do mesmo artigo o que se entende para estes fins por “actos constitutivos de direitos”. Tais limites entendem-se com base no princípio da confiança em relação aos actos administrativos, já que os particulares confiam nas decisões públicas sobre as quais incidem as suas posições jurídicas, presumindo que estas estarão conformes às normas jurídicas vigentes e válidas.

Desta forma, uma vez que actos não constitutivos de direitos não criam confiança nos particulares sobre nenhum interesse legalmente protegido, são livremente revogáveis pelos órgãos administrativos.

Em situações em que não haja concordância do particular ou a revogação não lhe seja benéfica, mas ainda assim, de acordo com a ponderação entre o interesse público e o interesse privado se permita a revogação (como será o caso da c) do nº 2 do art.167º CPA) prevê-se que o mesmo seja indemnizado pelo sacrifício – juízo de ponderação, que deriva do princípio da proporcionalidade.

Quanto às espécies de revogação e anulação administrativa, o professor Freitas do Amaral distingue consoante a iniciativa e consoante o autor:

Relativamente à iniciativa, estes actos podem ser espontâneos ou provocados , conforme sejam praticados pelo órgão competente espontaneamente ou de lho ser solicitado ou requerido pelo interessado – em via de reclamação ou recurso administrativo – art.169º nº1 CPA.

Quanto ao autor, o acto pode provir do próprio autor do acto revogado ou anulado (falando-se então em retratação), ou provir de um órgão distinto deste, nomeadamente do seu superior hierárquico (desde que não esteja em causa um acto da competência exclusiva do subalterno – art.169º nº2 CPA), do delegante ou subdelegante (quando estejam em causa actos praticados pelo delegado ou subdelegado – art.169º nº4 CPA) ou pelos órgãos com poderes de superintendência ou tutela administrativa face aos actos praticados por órgãos sujeitos aos seus poderes, quanto tal esteja expressamente previsto na lei – art.169º nº5 CPA.

Por fim, quanto à forma que estes actos devem revestir, nos termos do art. 170º nº1 CPA, “salvo disposição especial, o acto de revogação ou anulação administrativa deve revestir a forma legal prescrita para o acto revogado ou anulado”, indicando o nº2 do mesmo artigo as excepções a esta regra.

Analisando as particularidades de cada uma destas figuras, percebe-se que uma anulação administrativa tem caráter mais duro e agravado, precisamente por interferir tanto com o futuro, quanto com o passado.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2013

ALMEIDA, Mário Arosos de, "Teoria Geral do Direito Administrativo - O Novo Regime do Código de Procedimento Administrativo", Almedina, Coimbra, 3ª edição, 2015

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, editora Âncora

Inês Amores da Silva, nº 29879